报废更新补贴：破解老旧农机“重生”之惑？
编者按
2012年开始，农业部、财政部等在全国11个省（市、区）开始进行农机报废更新补贴试点。近两年，试点范围进一步扩大到17个省（市、区），并且还鼓励非试点省份结合本省实际自行开展试点。如今，4年多的时间过去了，试点的情况怎么样？政策执行过程中遇到了什么问题？试点取得了什么样的效果？农民、生产企业、报废回收单位、监管者等各方对于这一政策又有什么看法呢？
本报记者陈涛
“报废收割机补贴了1.6万元，加上新购机补贴4万元、政府奖励的1.5万元以及报废农机的残值2000多元，报废老机子后更新买新机子自己总共就花了不到4万元。”江苏省丹阳市陵口镇种粮大户束云先说。
对老旧农机进行报废更新补贴，是我国从中央财政新增农机购置补贴资金中安排部分资金，坚持“农民自愿、国家扶持、方便高效、促进更新”的原则，通过试点对农民自愿报废淘汰老旧农机且购买新农机给予补贴，鼓励和引导农业机械以旧换新和升级换代，从而加快节能、环保、安全的农业机械应用推广。几年来，农机报废更新补贴政策试点在保障安全生产、普及先进机具和节能环保等方面发挥了积极作用，可以说既存在现实的需求和意义，但也存在着一些需要调整和细化的方面。
报废更新补贴惠农利民
我国农机工业经历了10多年的快速发展，全国农机保有量迅速上升。同时，老旧农机超龄服役的现象比较严重，需要进行报废的老旧农机数量也逐年增多。数据统计显示，2010年全国在用的农机中，使用超过10年的大中型拖拉机占30%，小型拖拉机占50%以上，直到现在这种现象仍未得到有效缓解。
“在陕西，老旧农机服役的现象还是比较严重。比如小四轮拖拉机吧，报废期限应该是10年，但10多年甚至20年的机器有的都还在跑。这种超龄服役的农机，在丘陵山区占到一半还多，在经济较发达的地区也占到40%左右。”陕西省南郑县农机推广与监理中心高级工程师秦海生说，大量老旧机器的“带病”作业容易造成安全事故发生。据秦海生估算，在农机安全监理站处理的所有农机安全事故中，超过50%的农机事故都是由于农机老旧原因造成的。
另外，老旧农机还会造成环境污染。因为工艺落后、技术落伍、零件老化，机器柴油损耗高，老旧农机就会造成能源的浪费和增加污染物的排放。有人测算过，一台使用10年的50马力拖拉机，平均每亩油耗增加0.55公斤，产生的一氧化碳、悬浮物是正常机械的3~4倍，一台机械年作业量如果是200亩的话，年油耗平均增加就是110公斤。
当前，在全国这种老旧农机超期带病“服役”的现象可以说是十分普遍和严重，不仅造成了资源的很大浪费，而且对农机操作者的人身安全构成了极大的威胁，也对生态环境造成了很大的污染。
为了探索一条切实有效的促进农机报废更新之路，2012年，农业部、财政部等部门开始在江苏、浙江、山东、河南、新疆生产建设兵团、黑龙江省农垦总局等11个省（市、区）进行农机报废更新补贴试点。2015年，试点地区扩大到17个。2016年，农业部、财政部继续在17个省（市、区）开展农机报废更新补贴试点工作，而且尚未开展试点的省份可以自主决定是否开展，并鼓励非试点省份结合本省实际开展试点。
“可以说，这确实是一项惠农利民的好政策。”农业部农机化司安全监理处处长范学民说，近年来我国农机事故率的降低与农机更新换代有着很大的关系。
实施农机报废更新补贴政策，推进老旧农机“退役”并更换新型机具，既能保障农机手的生命财产安全，又能有效解决报废机械长期闲置的问题，进一步提高了机手购置新型机具、大型机具、先进适用机具的积极性。另外，更新老旧农机后，可以有效降低能耗，并且利用报废更新补贴来购置带有秸秆粉碎装置的大型收获机械，还能促进秸秆还田利用，减少秸秆焚烧带来的污染。
关键看报废更新是否划得来
“只要补贴划得来，我就愿意按照程序去进行报废！”江苏省常熟市夏庄农机合作社社员、种粮大户周建忠的话代表了大多数农机户的看法。
周建忠认为，报废机具的补贴金额目前还是偏低。据了解，目前的报废更新补贴标准，拖拉机是根据马力段的不同补贴额从500元到1.1万元不等，联合收割机根据喂入量（或收割行数）的不同分为3000元到1.8万元不等。“补贴过低就不能调动农机户的积极性。比如手扶拖拉机补贴额只有几百元，导致大家不愿把已达到报废条件的拖拉机进行报废。因为很多农机生产企业会组织收购二手拖拉机，他们的回收价格要高于报废更新补贴的标准，所以很多人更愿意卖给这些收购企业。”周建忠说。
“按照目前的补贴标准，一台小四轮要报废的话只能够补贴800元左右，但农民再新购置一台的成本则要远远高于这些。目前，在农村有一些地方的经济条件还是很差，一些小型的农机具是农民的主要生产资料，补贴额度过低会直接抑制了农民的报废意愿，农民就会能用就凑合着用，不能用了再卖给回收企业甚至卖废铁。”秦海生说，补贴额度偏低的问题是农机报废更新政策需要首先着力解决的一点。
补贴标准低以及操作程序和手续偏繁琐等一些原因导致了申请农机报废补贴的农机户不多。据悉，2013年和2014年，江苏省报废更新农机具只是300余台和400余台。2015年增长较快，全省报废更新机具达到885台，共使用农机报废更新补贴资金3700多万元，但与其庞大的全省农机保有量相比来说，还是有些微不足道。
据悉，2015年江苏省农机报废更新数量增长较快，与增加报废补贴金额标准有着很大的关系。那么，怎么提高补贴的合理额度，什么才是合理的补贴额度？
有专家认为，农民继续使用老旧农机是因为其还有经济价值的存在。那么，补贴额度的制定就应该以老旧农机的剩余经济价值来计算，也就是应该参考农机残值，由购置价减去折旧价得到农机残值，通过取残值的百分比来得到报废补贴的额度。
“在实际操作中，由于农民很少关注折旧的问题，所以可以参考不同使用年限二手机的价格来设定补贴额度。比如，一台使用了10年的小四轮在农民之间交易可以卖4000元，那么，报废补偿的标准就可以制定为2000元，这样再加上废铁价值，农机户就基本可以收回剩余价值。”秦海生说。
补贴政策还需进一步调整细化
除了应提高报废更新补贴标准之外，农机经销商、农机回收企业以及广大农机户们都认为，报废更新补贴可以根据各地实际情况，从补贴范围、报废标准、报废与更新的“捆绑”执行规定、回收环节等做一些调整和细化。
首先就是应该适当提高补贴额度。“如果把农机具报废后的残值加上报废更新补贴，再加上农机购置补贴后，农民花少量钱就能对农机具进行更新，将会大大提高农民报废力度和更新意愿。”江苏沃得农业机械有限公司吴荣才说。
其次，农机报废更新补贴的具体操作程序和要求还是按照《2012年农机报废更新补贴试点工作实施指导意见》实施，大概需要四步：首先，老旧农机只能是拖拉机和联合收割机；其次，机具必须证照齐全，并且达到了报废年限，即小型拖拉机10年、大中型拖拉机15年、自走式联合收割机12年、悬挂式玉米联合收割机10年；然后，农民自己把旧机械运到具有资质、经过认定的回收企业，拆解报废后对机械进行残值估算，就可以获得一笔回收旧农机的钱；最后，回收企业给农民开具回收证明，拿到这张证明后，需要先到当地的农机安全监理机构办理报废手续，注销农机牌证，之后才能到农机部门去申请报废更新补贴。
“可将手扶拖拉机、专门从事农业生产资料运输的变型拖拉机、插秧机、起垄机、微耕机等都实行报废更新补贴。”江西省上高县荣尧农机专业合作社理事长罗荣华认为，补贴范围仅限于拖拉机和联合收割机的原因，主要是因为我国对拖拉机和联合收割机实行的是牌证管理。但是，目前大家手中有很多的拖拉机和联合收割机并没有按照规定上牌照，而且有很多其他农业机械更是急需进行报废更新。
“报废标准以时间年限为准不是太好，应综合考虑农机具的使用年限和累计作业时间。”南通金发农机合作社冯亮说，因为联合收割机基本上都是短时间、高强度使用，磨损消耗十分严重，4~5年后基本就是处于报废的状态，根本等不到10年期限就已经报废了。而拖拉机只要满足马力需求，很少需要去主动进行报废更新。总得来说，联合收割机使用率高，甚至参与跨区作业，作业时间长、机件损耗大、折旧快，而拖拉机相对使用率较低、损耗少、折旧慢。
另外就是报废和更新的“捆绑”实施问题。根据目前的报废更新政策，农民只有购置新机才能享受补贴，但很多农民或者进城打工、或者改行做其他行业，报废旧机后并不需要购置新机器。专家指出，将报废补贴与更新补贴“捆绑”执行，不利于淘汰高耗能农机，实际上也确实限制了老旧机器的报废来源，建议把报废补贴与更新补贴分开来执行。
“最后，报废更新补贴应尽量简化手续，操作要便民利民，不要让农民为了补贴动不动就等上好几个月或来来回回跑好几趟。可以实行回收企业上门回收废旧农机，农机监理人员上门监督，现场进行老旧农机的报废。”吴荣才说。
别让农机报废更新“剃头挑子一头热”
朱礼好
自农业部、财政部、商务部2012年出台《农机报废更新补贴试点工作实施指导意见》，农机报废更新补贴制度已经历经5年。
之所以还在试点当中，亦没有像农机购置补贴政策一样在农机行业激起较大的涟漪，未形成市场消费的有力推手主要是因为：首先，农机报废的标准不太好掌握。像农机补贴政策，已经建立了一套比较成熟的标准体系和实施体系，而报废更新不太好建立标准。报废更新的依据是什么？如何评估？如果仅仅按工作年限，每台机器的作业量、作业环境、残值都不一样，即便有个比较客观的评估，对于心理接受度不同的人也会产生不同的结果；其次，农机报废更新工作的一大痛点还在于旧机器的回收再利用问题。与新机销售企业对个人（B2C）不同，农机报废更新是一种个人对企业（C2B）的形式，后者对于农民难度更大。不同的机器对不同的主机企业来说处理起来难度不一样，因此企业的积极性也不同。一方面，目前我国的农机再制造还没有形成一定的局面，企业和农民的接受度都比较低。另一方面，由于价格比较便宜，部分农民会从其他合作社或农民手里购买二手农机产品，导致很多老旧农机没有进入报废程序，反而转卖之后继续超期使用。
因此，农机报废更新补贴工作是一项系统工程，牵涉到农机产业链的多个环节，如果仅仅只有行政部门的推动，显然只能“剃头挑子一头热”，还需要全社会从各个方面共同努力，系统化地推动这个政策的完善和更好地惠农利民。
首先，在农机报废更新补贴实施程序上，从目前的试点情况来看还比较麻烦，一般需要申请报废、旧机回收、注销登记、申请更新、兑现补贴等5个环节，每个环节对于农民和主管部门都是不小的工作量。从管理部门角度看，需要对国家补贴资金的安全有序发放负责，就像农机补贴政策一样，程序的简化并不是动动嘴皮子那么简单。今后农机报废更新工作努力的一个方向就是可以考虑利用信息化手段简化手续，提高效率。当前一个比较现实可行的方法，就是可以考虑与农机补贴合并进行，减少主管部门的工作量和申请者的麻烦。
其次，在农机报废更新补贴对象上，规定是依法报废旧机并换购新机的农牧渔民、农林场职工或直接从事农机作业的农业生产经营服务组织。多年来，国家从粮食安全的角度，农机补贴资金向农机合作社等社团法人倾斜，因此，报废补贴政策的效应也需要再向那些个人农机户惠及。
第三，在报废更新补贴的产品层面，目前绝大多试点省份都采取对量大面广的拖拉机和联合收割机产品进行补贴。因此，向中央农村经济工作会议和全国农业工作会议提出的“大农业”方向的全程机械化农业发展所需的农机产品进行重点补贴是有道理的，但同时也要因地制宜采取不同的对策。我们知道，在农机化发展水平很高的东北地区，农民一台大型联合收割机就需要数十万元，使用年限长了，自然需要予以报废更新。所以，在土地广袤的东北地区和相对零散的其他地区要采取不同的重点补贴范围，在小田地块的南方，报废补贴就应该重点倾向于一些中小拖拉机、插秧机等当地常用和实用的机种。
农机报废更新补贴操作程序
一、回收旧机。老旧农机所有者（机主）自愿将拟报废的农业机械交售给承担农机报废更新补贴试点工作的农机回收单位（以下简称农机回收单位）。农机回收单位应当核对机主信息和报废农业机械信息，并向机主出具《报废农业机械回收证明》。回收的农业机械由县级农机化主管部门监督农机回收单位进行解体或者销毁。
二、注销登记。机主依照《农业机械安全监督管理条例》及其配套规章，持《回收证明》等凭证，到当地县级农机化主管部门所属农机安全监理机构办理农业机械报废手续，注销农机牌证。
三、申请更新。机主凭《农业机械报废更新补贴申请表》和身份证件，向当地农机化主管部门提出换购新机申请。农机化主管部门负责审核《农业机械报废更新补贴申请表》。通过审核的，机主可优先获得拖拉机或联合收割机的购机补贴资格。报废一台农业机械，只能优先获得更新一台农业机械的购机补贴资格。当地农机化主管部门为机主直接出具《农机购置补贴指标确认通知书》。
四、兑现补贴。农机报废更新补贴与农机购置补贴同步兑现。当年核定的农机报废更新补贴额，原则上当年使用。机主凭有效的《农业机械报废更新补贴申请表》、《农机购置补贴指标确认通知书》和身份证明，在购置新机时享受农机报废更新补贴，同时按照农机购置补贴政策有关规定享受购机补贴。兑现的农机报废更新补贴额，不得高于机主实际购机款（购机款是指机主仅享受购机补贴时应自付的款项）。购置新机后，应依法在当地农机安全监理机构注册登记。
