秸秆疏与堵：技术、成本还是政策？

秸秆的疏与堵，不仅反映了秸秆综合利用的困境，亦让人反思面对如此复杂的议题，公共政策该如何制定。


近些年，作为空气污染的“肇事者”之一，秸秆频频出现在人们的视野之中。尤其是收获季节，“年年禁烧年年烧”，烧与禁烧，俨然成为了一场“斗智斗勇”的博弈。

为了禁烧秸秆，有关部门不仅动用了遥感卫星、无人机等技术设备进行监控，基层政府也为秸秆禁烧付出了大量的人力、物力和财力，本可资源化的秸秆，反而让人为其付出了高昂的监管成本。

秸秆的疏与堵，不仅反映了秸秆综合利用的困境，亦让人反思面对如此复杂的议题，公共政策该如何制定。

近日，凤凰网“大学问”栏目举办了一场“秸秆禁烧与公共政策制定”研讨会，邀请了农业、经济、能源、公共政策等领域的专家共同问诊“秸秆利用之困”。

技术：

秸秆如何利用？

据统计，2010年全国秸秆理论资源量为8.4 亿吨，可收集资源量约为7 亿吨，秸秆综合利用率达到70.6%。

其中，作为饲料使用量约占31.9%；作为肥料使用量占15.6%；作为种植食用菌基料的使用量和作为人造板、造纸等工业原料的使用量不相上下，均在2.6%左右；作为燃料的使用量约占17.8%。

由此可见，秸秆综合利用主要有“五化”——饲料化、肥料化、基料化、原料化和燃料化。

中国农业大学资源与环境学院教授李季表示，从农业的角度来看，直接还田是秸秆利用的处理路径之一。一方面成本相对较低，另一方面生态效益突出，目前世界上其他的农业发达国家，也主要采取该种方式处理秸秆。

“我们测算了一下，秸秆里面含的养分可以折算成化肥的四分之一。”李季说，这就意味着如果将秸秆加以利用，那么将减少相应数量的化肥使用量。同时，秸秆还田还有固碳减排的效果。

除了直接还田，另一种技术路线是间接还田——第一步将秸秆饲料化，再通过草食动物“过腹还田”，实现秸秆的肥料化利用。

不过，目前我国许多地区还做不到直接秸秆还田。一是受制于地形等客观因素，无法使用农业机械进行秸秆的收割、粉碎、还田等作业；二是许多地区农业机械设备还没有跟上。

中国工程院院士倪维斗介绍，作为燃料，秸秆的能源化主要有三个方向，其一是秸秆发电，其二是制成液体燃料，其三是制成压块燃料。

“我个人比较倾向于第三种方法，”倪维斗解释道，若将秸秆集中使用，往往运输成本较高，“秸秆是分布式能源，应该分布式地使用。”

不过，即使作为压块燃料，成本依然是秸秆能源化的一道门槛。“价格便宜且能不间断供应，才会受到农民欢迎。”倪维斗认为，如果与煤等其他燃料相比，其价格过高，那么也很难进一步推广。

成本：

为什么烧秸秆？

被称为农业废弃物的秸秆曾是中国农民的宝贵资源，但是现在，农民却更倾向于将其付之一炬。

2015年11月上旬，东北地区出现重度雾霾，环保部门督查分析认为，秸秆焚烧、采暖、燃煤和不利气象条件是主因。据卫星遥感监测显示，11月1日~3日，东北三省秸秆焚烧火点达702处。

为什么不变废为宝而选择一烧了之？

“主要是成本问题。”中国农业大学中国生态补偿政策研究中心执行主任靳乐山说，以前农民使用秸秆成本较低，后来成本变高，农民也就不用了。“现在各种秸秆利用技术没有从根本上解决烧秸秆的问题，原因也还是成本。”

比如，秸秆的搬运和运输不仅耗力，而且耗时。“换茬时时间最紧张，很多地方只有3~5天。”李季说。

这几天里，农民既要收粮，又要种粮，鲜有时间处理秸秆。而如果在粮食收割后再使用机械进行秸秆还田，农民种粮成本将大为增加。目前农村青壮年劳动力收入来源大多以外出务工为主，加之农村雇佣劳动力成本增加，算一笔经济账，处理秸秆并不划算。

专家认为，目前我国已经在秸秆综合利用关键技术上有所突破，但进一步商业化运营仍面临成本难题。

中川国家矿业控股有限公司副总经理李伟表示，秸秆运输成本高，加工企业应确定供应环境。以造纸企业为例，从性价比考虑，建议在150~200公里范围内建造一个十万吨处理量的企业为宜。

中国社会科学院经济研究所研究员韩朝华则提醒，秸秆还田不仅有“还田”成本，后续还需跟进翻耕、施肥、杀虫等一系列投入，这也会带来成本的增加。

他也表示，目前秸秆粉碎还田是其他农业发达国家处理秸秆的主流方式。“但是为什么在中国很难实行呢？还是中国农业生产方式问题。”

他认为，秸秆处理难实际上也折射了中国农业转型中所面临的难题，要解决秸秆处理问题，就要尽快推动农业向规模化、集约化发展。

政策：

除了禁烧，能为秸秆综合利用做什么？

秸秆综合利用是一项复杂、艰巨、长期的系统工程。

2015年11月，农业部、财政部和环境保护部联合颁布了《关于进一步加快推进农作物秸秆综合利用和禁烧工作的通知》，提出按照政府引导、市场运作、多元利用、疏堵结合、以疏为主的原则，完善秸秆收储体系，加快推进秸秆综合利用产业化，加大秸秆禁烧力度，力争到2020年，全国秸秆综合利用率达到85%以上。

事实上，为了鼓励秸秆综合利用，许多省市都出台了相应的补贴政策。例如，2015年沈阳市筹措安排财政资金2.8亿元补贴秸秆还田利用，按照全市秸秆资源量520万吨计算，平均每吨支持资金达到50元以上；截至2015年底，哈尔滨市秸秆综合利用率达到50%，玉米秸秆还田每亩补贴20元。安徽省合肥市今年起在全市域范围禁烧秸秆，对秸秆还田者将给予每亩30元补贴。

但是，对于农民来说，每亩20~30元的补贴似乎并没起到太大的效果。

“环境治理中常说，‘谁污染谁治理’，”靳乐山表示，“但是在秸秆的问题上，我们不应该沿用这样的原则，而是应该按照‘谁受益谁付费’原则，使用受益者付费的补偿机制。”

他认为，对于农民来说，在目前市场条件下，秸秆是“废弃物”，体现不出其价值，政府可以适时介入，及时启动生态补偿机制。

“当企业出于成本考虑而没有介入时，需要政府介入做协调的工作。”中国人民大学经济学院教授聂辉华认为，政府可以从几个方面出台相应的政策：第一是推广，不同地区应该有不同的秸秆处理方式，政府应该发挥示范作用；第二，应该考虑政府间的转移支付；第三，在制度设计方面做一些文章。

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