落实电力体制改革 促进燃煤自备电厂健康有序发展——解读《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》
落实电力体制改革
促进燃煤自备电厂健康有序发展
——解读《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》
电力规划设计总院 唐飞、胡文平
近日，国家发展改革委、国家能源局联合下发了《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》。该文件是落实电力体制改革的配套文件之一。《意见》从规划建设、运行管理、责任义务、节能减排、市场交易、监督管理等方面对燃煤自备电厂的规范化发展提出了若干指导性意见，对于促进燃煤自备电厂健康有序发展具有积极的指导作用。
自备电厂发挥了积极作用，也存在诸多问题
初步统计，2014年全国自备电厂装机容量超过1.1亿千瓦，约占当年全国总发电装机容量的8%左右。自备电厂主要集中在钢铁、电解铝、石油化工、水泥等高载能行业，主要分布在资源富集地区和部分经济较发达地区。机组类型以燃煤机组为主，燃煤自备机组占70%以上。
自备电厂在诸多方面发挥了积极作用：一是降低了企业生产成本，提高了企业竞争力，促进了资源富集地区的资源优势转化和特色产业发展；二是提高了资源综合利用效率，部分自备电厂利用煤矸石、余热、余压等资源发电，有效节约了资源；三是承担了局部地区供热、供暖责任，部分企业自备电厂在满足企业生产需求的同时，利用余量热能向周边地区居民供暖和其他企业供热，一定程度上促进了地方经济和社会发展。
但是，自备电厂的建设运营也存在不少问题，如：审批环节政出多门，未核先建、批建不符现象较严重；能耗指标、排放水平普遍偏高，与公用机组有较明显差距；运营管理水平偏低，运行可靠性较差；参与电网调峰积极性不高，承担应有的社会责任不够等。
加强统筹规划，让自备电厂的规划建设规范协调
《意见》提出，新建燃煤自备电厂项目要统筹纳入火电建设规划，由地方政府依据《政府核准的投资项目目录》核准，禁止在总量控制规模外核准，并与公用火电项目同等条件公平参与优选。同时，严格执行项目核准程序，严格执行国家产业政策和环保标准。有条件并网的应并网运行，并做好并网安全等相关工作。
长期以来，大量燃煤自备电厂以配套工业项目的动力车间形式与工业项目打捆审批，审批部门涉及能源主管部门、经信部门、工业主管部门等多个政府部门，部分自备电厂还存在未批先建、批建不符的情况。项目审批政出多门、违规建设等问题，造成燃煤自备电厂在规划建设的管理上与国家电力建设规划相脱节，也加大了监管难度，致使违反国家产业政策、能效环保标准的情况时有发生。《意见》进一步明确了燃煤自备电厂必须纳入火电建设规划，明确了核准主体和核准程序，强调了产业政策的符合性，通过强化规划引导、科学规范建设燃煤自备电厂，有利于加强全国电力统筹规划，推动燃煤自备电厂有序发展。
加强运行管理，让自备电厂承担应有的社会责任
《意见》提出，燃煤自备电厂要服从电力调度，积极参与电网调峰等电网辅助服务。承担应有的社会责任，自发自用电量应缴纳国家重大水利工程建设基金、可再生能源发展基金等政府性基金和政策性交叉补贴。拥有并网自备电厂的企业应合理缴纳备用容量费。
我国现行电价机制中，售电价格中包含国家重大水利工程建设基金、农网还贷资金、可再生能源发展基金、大中型水库移民后期扶持资金和城市公用事业附加费等政府性基金，电价机制客观上存在工商业补贴居民、城市补贴农村、高电压等级补贴低电压等级等政策性交叉补贴情况。企业建设自备电厂，所需电量自发自用，这部分电量未能承担政府性基金和政策性交叉补贴等社会责任。在电网调峰方面，自备电厂作为电力系统的重要组成部分，大量存在不履行调峰义务的情况，实际上是将调峰责任转移给了公用电厂。《意见》进一步明确了自备电厂应承担的政府性基金、政策性交叉补贴和电网调峰等社会责任，有助于进一步营造公平的竞争环境，保障各方合理利益。
推进升级改造，让自备电厂更加清洁高效
《意见》提出，推进燃煤自备电厂节能环保改造，提出了节能改造的标准，对于未达标排放的要限期实施环保设施升级改造，确保满足大气污染物排放标准和总量控制要求。对于落后机组，要加快淘汰。
燃煤自备电厂由于专业化运行管理水平不高，监管难度大等原因，普遍存在能耗水平高、环保排放不达标、环保设施不完善等问题。以某东部省份的调查结果为例，燃煤自备电厂发电煤耗、供电煤耗较该省统调燃煤机组分别高出44克/千瓦时、90克/千瓦时，烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放浓度则比统调燃煤机组高出1－2倍；并网自备电厂中安装除尘、脱硫、脱硝设施的电厂数量分别占61%、55%和51%，同时安装除尘、脱硫、脱硝设施的电厂数量仅占45%，而统调燃煤机组安装除尘、脱硫、脱硝装置的电厂数量则分别占99%、92%（计入循环流化床锅炉后接近100%）和83%。由此可见，自备电厂的能效环保水平和环保设施建设远落后于统调电厂。对于燃煤自备电厂的节能减排，煤电节能减排升级与改造行动计划已提出了具体要求，本次《意见》再次强调燃煤自备电厂的升级改造和淘汰落后，体现了能源主管部门对提升燃煤自备电厂能效环保水平的坚定决心。
确定市场主体，让自备电厂公平参与市场交易
《意见》进一步明确了燃煤自备电厂成为合格市场主体的基本条件，并按照电力体制改革的有关精神，进一步明确了符合市场主体准入标准的燃煤自备电厂参与电力市场交易的权利。
按照《意见》的要求，参与电力市场交易的市场主体应满足符合国家产业政策，能耗水平、环保排放达到国家标准的基本准入条件。对于自备电厂，除满足上述准入条件外，《意见》还根据自备电厂的实际情况，进一步明确了自备电厂承担政府性基金、政策性交叉补贴、参与电网调峰等社会责任的准入条件。对于满足合格市场主体准入条件的自备电厂，《意见》则进一步明确了其同等参与电力市场交易的权利。
加强监督管理，让规范自备电厂发展的措施落到实处
《意见》从规划建设、运行管理、责任义务、节能减排、市场交易等方面对燃煤自备电厂的规范化发展提出了若干指导性意见。对此，《意见》也相应明确了拥有自备电厂的企业要承担加强和规范自备电厂管理的主体责任，提出了具体的监管措施，力争形成各部门齐抓共管的良好局面，使规范燃煤自备电厂发展的措施落到实处，确保自备电厂规范有序发展。
疏导和规范并举，让自备电厂健康有序发展
自备电厂的管理和规范化发展，长久以来都是摆在主管部门面前的一道难题。《意见》的出台，表明了主管部门力图解决难题的决心。自备电厂的问题，其实质是低电价利益驱动所带来的问题。当前，自备电厂的低电价，很大程度上是建立在未履行社会责任、低环保投入等不合规因素基础上的低电价，不完全是市场机制下形成的低电价。促使自备电厂规范化发展，还是需要采取“疏堵结合”的措施：一方面，强化自备电厂的统筹规划和准入标准，加强运行管理和能效环保监管，利用国家产业政策、能效环保标准倒逼自备电厂形成良性发展机制；另一方面，大力推进电力市场化改革，推进发电企业与用户参与直接交易，在落实自备电厂应承担的政府性基金和政策性交叉补贴、污染物排放治理等社会责任的基础上，充分发挥清洁高效机组的发电成本优势，形成与自备电厂电价相比有竞争力的市场交易电价，降低企业建设自备电厂的利益驱动。相信随着电力市场改革的逐步深入，以及《意见》的有效实施和监管的不断加强，自备电厂有望形成规范有序的健康发展格局。
来源：政策研究室子站
