财政支农开新篇 现代农业上台阶

编者按：“十二五”以来，我国农业农村发展形势向好，财政支农发挥了关键作用。如何在经济发展新常态的背景下继续强化农业基础地位，促进农民持续增收，如何在“天花板”和“地板”双重挤压下创新农业支持保护政策，提高农业竞争力，如何破解新型农业经营主体“贷款难”、“贷款贵”难题，促进农业转型升级？近年来，农业部转变观念、明确思路、积极探索、主动作为，努力开创财政支农新局面。请看本期专题报道。

适应农业转型升级新形势 创新和完善农业财政支持政策

农业部财务司陶怀颖

十八届五中全会通过的“十三五”规划建议提出，“十三五”期间农业现代化要取得明显进展。强调要大力推进农业现代化，推进粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。这是对农业产业发展规律的科学把握，是对农业发展进入产业融合发展、生态循环发展为主要特征的新形势的准确概括，也是推动农业产业转型升级、促进农业现代化建设的必然要求，体现了创新的认识，创新的理念，创新的发展，创新的举措。

在我国经济步入新常态的条件下，我国农业发展方式正在发生深刻变化，正在进入一个新的发展阶段，呈现出一系列新特征，可以概括为三个方面。一是农业发展目标呈多元性。产量、质量、效益和竞争力并重，投入品减量控制与面源污染治理并重，生产发展与废弃物资源化利用并重，生产功能与生态功能、休闲功能并重，小规模的千家万户与适度规模的新型经营主体并重，国内资源市场与国际资源市场并重等等。二是产业发展趋势呈融合性。随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的深入推进，一二三产业的不断融合发展，农业已经发展为一个综合产业。其多功能性得到进一步拓展，产业链得到进一步延伸，价值链得到进一步提升，现代产业发展理念和组织方式得到大量引入。农业的资本化、专业化、规模化已由畜牧业、园艺业向涉及农户数量最多的种植业快速发展，我国农业发展正在步入转型升级的阶段。三是发展主体呈多样性。在农户家庭经营的基础上，专业大户、家庭农场、专业合作社、农业企业等多种新型经营主体不断涌现，集体经营、合作经营、企业经营等多种经营形式共同发展。只有自觉地适应这种新形势，才能推动农业农村经济不断深化改革和创新发展。

农业产业升级和融合发展的新形势，发展现代农业的新需要，对创新和完善农业支持保护政策提出了新的要求。我国农业财政支持政策过去十多年来从小到大，初步形成了全过程、低标准、广覆盖的政策体系，对促进农业农村经济发展和农民增收发挥了重要作用，也有力地支撑了国民经济的发展。今天农业转型升级的需要也是昨天财政政策有力有效支持的结果。同时，农业转型升级又引发了支农政策的需求升级；财政收入中高速增长和财税体制改革提出了财政投入要结构转型；农业的规模化、产业化、融合化发展，对金融资本、社会资本参与提出了需求，提供了市场良机。可以说，当前正是加快财政支农政策创新升级的压力凸显期、战略机遇期。创新完善农业财政支持政策，要“树立一个理念，实现三个转变，突出三个重点”。

树立一个理念，就是要树立农业支持保护的新理念。既要善用行政手段推动农业发展，又要善借市场手段、社会力量推动农业发展；既要善用产业政策、财政政策支持农业发展，也要学会用金融政策推动农业发展，需要增强统筹使用产业政策、财政政策、金融政策的能力和水平。

实现三个转变，就是要坚持盘活存量、优化总量、创新方式、提高效益的原则，支持目标由直接支持农业生产向注重支持农业生产与农业可持续发展并重转变，支持对象由千家万户的普惠制支持向既注重千家万户又注重新型农业经营主体的普惠制加特惠制支持转变，支持方式由直接补贴向更多利用财税政策引导和撬动金融资本、社会资本加大现代农业建设转变。

适应这种转变，要突出抓好三个重点：

第一，统筹整合，集中资金办成大事。这既是中央的要求，也是实际工作需要，主要解决支农投入小而散、碎片化、协调性差、效益不明显等突出问题。一方面要通过转变观念、转变职能和管理创新主动整合，另一方面还要靠建立绩效考核、评估机制和激励机制推动统筹。对中央财政安排的支农专项转移支付资金，要从实际出发，进行逐一梳理，采取合并一些性质相同、内容相似的项目，调整清理一些目标不明确、效果不明显、撒胡椒面的项目，在总量不减的情况下，腾出空间，盘活资源，化零为整，集中资金力争办成一些大事。整合的转移支付资金，要围绕提升粮食等主要农产品产能和可持续发展能力、构建稳定增加农民收入的保障机制等三个重点进行合理布局，立足产业发展综合施策，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展。部门预算资金的整合，要围绕增强部门的宏观调控手段和服务水平、保障履职的基础性工作等进行集中使用，比如农业大数据、农业信息化、农产品质量安全监管、农业执法监督等工作。

第二，精细化管理，差异化精准调控。在保持政策稳定性和连续性的前提下，重点打造农业补贴政策的升级版，提升补贴的精准性和指向性。建立农业生产经营大数据系统，全面准确掌握农业生产经营情况。根据不同产业、不同区域、不同主体的特性与需求，合理采用补贴、补偿、价格、金融等政策工具，加快建立完善定额标准体系，实行定向、定点、定量支持，政策实施效果直接跟踪反馈。从当前来看，对一般小规模经营农户，应继续坚持直接补贴的做法，对适度规模的新型经营主体，应重点帮助解决融资难题、风险防控，实现规模效益。建立完善绿色生态农业补贴体系，借鉴国外经验，探索补贴与生态保护责任挂钩，可以采取区域整体推进、政府与社会资本合作等模式，重点加快建立畜禽粪污、农作物秸秆等农业废弃物无害化处理、资源化利用的长效机制。

第三，运用财政杠杆，撬动金融和社会资本。要主动转变单纯的财政直接投入、政府大包大揽的做法，发挥财政资金杠杆功能，充分调动金融和社会资本支持现代农业建设的积极性。这不仅能够解决财政大幅增加支农投入不可持续的问题，也有利于兼顾政策公平与效率，适应农业产业升级对金融支持的需要。重点是运用担保贴息、政府与社会资本合作、政府购买服务、以奖代补、民办公助、风险补偿、投资基金等措施，实现农业产业政策、财税政策、金融保险政策有机结合，促进农业产业转型升级。要抓住深化农村金融改革的机遇，推动建立多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的现代农村金融体系，积极探索符合农业生产特点和农民需求的金融支农模式。当前的重点是以省级农业信贷担保机构为抓手，以粮食主产区、农业大省、主要农业大县为重点，力争用3年时间建成政策性、独立性、专注于农业、覆盖全国的农业信贷担保体系，有效破解农业贷款难题。要推动农业保险政策改革升级。重点是解决农业保险经营中农民与保险机构利益失衡问题，推动农业保险“提标扩面”，发挥好农业保险“稳定器”作用。逐步建立政策性保险与商业性保险相结合，中央普惠制保险、地方特惠制保险、巨灾保险和再保险等联动的多层次风险分担机制；研究建立产粮大县主要粮食品种基本保障保险面积全覆盖、保费由中央和省级财政全负担的政策。以满足适度规模经营的新型经营主体的多层次高保障保险需求为重点，推动加大保险产品与服务创新，探索产量保险、价格保险、收入保险以及气象指数保险等试点。以价格波动较大的生猪、糖料蔗等为切入点，研究推动全面实施目标价格保险。同时，推动尽快出台中央财政对地方特色品种农业保险以奖代补政策，推动改进完善农业保险补贴机制，提高财政补贴的效用，形成产业受益、地方政府积极、保险机构可持续、农民得实惠的共赢局面。

农民贷款不难银行放贷不怕

——农业部推动建立农业信贷担保体系探析

本报记者曹茸高飞

“宁可不要10万元的财政补贴，也盼望获得100万元的贷款。”一语道出新型农业经营主体对金融的渴求。现代农业离不开金融，而“贷款难”、“贷款贵”长期困扰着经营主体，成为“成长的烦恼”。

李克强总理提出，让金融成为一池活水，更好地浇灌小微企业、“三农”等实体经济之树。当前，我国农村地区的信贷供给总体充裕，特别是近两年对涉农金融机构定向降准，释放了万亿规模的流动性，可以说金融“池子”并不缺水。然而，“不差钱”的金融机构却面临“难贷款”窘境，因缺乏抵押担保，一些银行对涉农贷款“不愿贷”、“不敢贷”。

如何把“池子”里的活水引出来，如何化解农民“贷款难”与银行“难贷款”症结？今年7月，财政部、农业部、银监会印发了《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》，农业部抢抓机遇、顺势而为，积极推动建立全国农业信贷担保体系，正式破题财政撬动金融支农。

为什么建——

破解现代农业发展“瓶颈”，化解经营主体“成长的烦恼”

中央有要求有政策、产业有急需有空间、金融机构有意愿有动力，破解农村金融难题面临难得机遇。迫切需要政府设计内容更加丰富、层次更加清晰、措施更加高效的由财政、金融等工具组合的“政策包”

新常态下发展现代农业，对金融服务提出了新的更高要求。

农业部部长韩长赋指出，现代农业不仅需要财政补贴“输血”，更需要通过金融资本增强“造血”功能，以金融为纽带，将劳动力、土地、技术和资本等先进要素进行集约配置、优化组合，推进农业适度规模经营和产业集聚，激发农村农民的内在活力，增强农业发展动力和竞争力。

与中央要求相比，新型农业经营主体的需求更为迫切。“每年资金缺口都在百万元以上，真是急死人了”“我们生产的蔬菜直供香港，但是由于没有抵押物，硬是拿不到贷款”。采访中，记者不时听到这样焦急的话语。

据统计，截至2014年底，全国经营面积在50亩以上的专业大户已达到318万户、家庭农场超过87万家、农民合作社达到129万家；各类龙头企业超过12万家；各类农业社会化服务组织超过115万个。与一般的小规模经营农户相比，传统的普惠型、简单化的直接补贴已经不能满足新型经营主体发展壮大的需要，而由于多方面的原因，其金融需求还不能得到有效满足，这已成为农业支持保护政策的最大“短板”、农村金融领域的突出矛盾。

为了化解新型农业经营主体“成长的烦恼”，迫切需要政府设计内容更加丰富、层次更加清晰、措施更加高效的由财政、金融等工具组合的“政策包”。

与其他行业主体不同，农业经营主体信用记录少，普遍缺乏有效的担保抵押凭证，银行很难与他们建立信用关系，有钱也不敢贷。面对这样的信贷困境，必须引入第三方机构，提供贷款增信服务，解决信息不对称问题，保障双方授信通畅。

农业部副部长张桃林认为，通过财政注资成立专门的农业信贷担保机构，实行“银担”、“政银担”合作，构建银行、担保机构及农业经营主体相互支撑的“铁三角”稳定体系，实现了财政与金融融合支农，通过转换资金投入方式，撬动金融资本支持现代农业建设，发挥了财政资金“四两拨千斤”的引导和杠杆作用。

“把支持‘三农’的财政扶持资金集中起来建设农业信贷担保体系，就是把‘死钱’、‘零钱’整合起来，变成了‘活钱’、‘整钱’。”银监会副主席王兆星如是说。

中央有要求有政策，产业有急需有空间，金融机构有意愿有动力。可以说，目前是构建农业信贷担保的最佳时机，各方已对构建农业信贷担保形成了共识。中国人民大学中国农村经济与金融研究所教授马九杰认为，如果在全国自上而下建立不以盈利为目的的政策性融资担保体系，搭建起商业金融和农业发展之间的桥梁，则能有效地解决农民“贷款难”与银行“难贷款”难题，真正实现农业产业上水平、金融发展可持续、财政补贴高效率、农民最终得实惠，这在国际上也是经常使用的政策路径。

怎么建——

政府注资，组建省级农业信贷担保机构

农业信贷担保必须专注于现代农业发展，尤其是粮食生产和新型经营主体；积极探索符合当地实际的农业信贷担保有效经营模式，适时组建全国农业信贷担保联盟

“民营类融资担保机构的风险控制能力相对较弱，也不会重点关注风险相对较高的农业信贷领域。”国务院发展研究中心金融研究所所长张承惠指出，农业信贷担保风险高、收益低，完全依靠市场力量很难充分发挥应有作用，政府必须在这方面有所作为。

财政注资成立专门的农业信贷担保机构成为众望所归。今年农业三项补贴政策改革明确提出调整20%的农资综合补贴资金和部分增量资金重点用于建立农业信贷担保体系。

农业部财务司司长陶怀颖指出，在组建农业信贷担保体系的过程中，要特别注意把握政策性、独立性和专注性原则。也就是说，农业信贷担保机构主要是由政府注资、政府主导，同时为了避免混业经营导致涉农担保的“边缘化”，农业信贷担保机构和业务运营，包括法人、业务、财务、考核和管理都应是独立的。

需要强调的是，农业信贷担保必须专注于现代农业发展，尤其是粮食生产和新型经营主体。对此，财政部副部长胡静林强调：“财政支持农业信贷担保体系建设的资金来自农业补贴，信贷担保服务必须专注于农业发展，起步阶段要坚持以种植业、养殖业为主，近期尤其要突出对粮食适度规模经营的支持。”

“农业部门要在担保体系建设与运营中履职尽责，主动作为，认真把好组织架构关、业务方向关、项目筛选关，确保农业信贷担保姓农、为农。”张桃林多次强调。相关文件也明确要求，政策性农业信贷担保机构对符合条件的农业信贷担保余额不得低于其总担保规模的70%。

金融部门对推进金融支农的作用最为关键，银行也要在“银担”合作中要有战略眼光，也要承担相应责任，对合作的信贷担保机构应提供更多优惠，如风险分担、不收或少收保证金、提高放大倍数、控制贷款利率上浮等。“完善银担合作机制和风险分散机制，要改进银行绩效考核和风险问责机制，提高对‘三农’融资担保贷款的风险容忍度。”王兆星表示。

“当务之急是尽快组建省级农业信贷担保机构。”农业部有关负责人表示，要力争用2年时间建立健全省级农业信贷担保机构，积极探索符合当地实际的农业信贷担保有效经营模式，适时组建全国农业信贷担保联盟。

组建农业信贷担保机构对农业部门来说也是一大创新和挑战。“不同于以往的财政项目，资金一次性投下去就可以，而信贷担保机构建起来了，资金永远在那儿滚动运转，所以要做好长远谋划。”参与农业信贷担保机构组建的农业部门同志深感责任和压力巨大。为此，农业部多次组织座谈会、研修班等，边学习边总结，指导省级农业部门开展工作。

进展如何——

各省组建步伐加快，都在赶着落下“第一担”，可持续经营是关键

农业信贷担保急需既懂农业又懂金融的现代经营人才，也要精心设计经营模式，科学制定考核体系

农业部对农业信贷担保体系一抓到底，实行定期调度和督导制度。据了解，各省行动都已在路上。

重庆市农业担保有限公司成立于2006年，成立以来始终坚持为家庭农场、种养大户、农民合作社、农业企业、农业社会化服务组织等新型经营主体提供融资性担保及经营培育服务，截至2015年11月，累计为2000多个农林牧副渔项目提供担保贷款77亿元。日前，市政府计划到2017年增资到10亿元以上，进一步健全完善为覆盖33个农业区县的政策性农业信贷担保体系。

吉林省农委有关负责人介绍，吉林省新组建农担公司的方案已经省政府批准，注册资金40亿元，具体由财政厅和农委共同筹建，董事长和总经理由两个部门分别推荐委派。管理实行总分架构，分公司为业务中心，总公司对分公司重点考核其农业信贷担保业务规模、项目个数，为农服务质量与绩效、风险控制等。这样不仅可以共享财力、人力及信息等资源，而且决策也可以避免受到地方行政的干预。

相比其他省市，湖南省财政以股权股资的方式在全省63个县市，每地投入1000万元建立省农业信用担保公司办事处，并将担保业务的重心放在县级。下一步的计划是在全省产粮大县中还没有农业担保机构的27个县成立省农业信用担保公司分支机构，并且规定在有3个分支机构或以上的市州设立分公司，实行分层垂直管理。

尽管各地组建农业担保体系的具体做法不尽相同，但重点都是先建立独立的省级农业信贷担保机构，然后再向下通过办事处、分公司等延伸业务。而且，这一步伐在明显加快。据统计，截至12月15日，京津两地的省级农担公司已经开始运营，并已经形成了较为完善的农业信贷担保体系；山东、甘肃等4个省市将通过扩大注册资本金规模和覆盖范围，形成全省农业担保体系；江苏、四川等7个省区正在筹建，青海、贵州等9个省区待省政府批准后马上落实组建方案，其余省区也都加快了组建速度。预计今年底明年初大部分省能够正式挂牌。

“业务什么时候落地？”这是大家更加关心的问题。正在组建的担保机构也都有了时间表，都在赶着落下“第一担”。“业务开展起来后，有三个方面的问题要早考虑。”马九杰建议，一是担保杠杆倍数要合理放大，既不能让财政资金沉淀，又不能为冲量做非农业务或盯上大企业，要想办法加强与新型经营主体的粘性；二是考核不能看盈利，应重点看业务规模、项目个数、为农服务、风险控制等情况；三是财政补偿政策要跟上，主要是建立合理的担保费用补助和代偿补偿制度。

“建起来”只是第一步，要想“经营好”人才是关键。“搞农业信贷担保既要懂金融，更要熟悉农业。”湖北省农业厅焦泰文说，“以往我们主要研究农业生产技术，善于用财政直接补贴或投资，撬动金融、撬动社会资本方面，我们经验不足，更缺乏专门人才。适应新形势，农业部门不仅要树立和强化现代农业金融意识，还要抓紧补上农村金融的课，培养和引进金融人才，加强农村金融力量，还要建立起与金融机构经常性的良好沟通合作机制。”

搞金融，风险防范至关重要。瀚华金控股份有限公司董事长张国祥建议：“担保机构要做精风险管理，适应互联网金融等新型金融业态发展趋势，提供多元化产品。不仅如此，政府还要加快设立服务辖区内的再担保机构，给当地融资担保机构提供行业‘稳定器’。”据了解，组建全国农业信贷担保联盟已经提上议事日程。

不可否认，农业信贷担保体系的建立完善还有很长的路要走。它为破解现代农业发展“瓶颈”应运而生，也必将在服务“三农”中茁壮成长。