湖北土地确权"沙洋模式":逼出来的"按户连片耕种"

逼出来的"按户连片耕种"——湖北土地确权"沙洋模式"调查(上)

编者按:土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路,国家鼓励农民在自愿前提下采取“互换并地”等方式解决承包地“分散化”、“细碎化”问题。湖北省荆门市沙洋县抓住新一轮农村土地确权登记颁证机遇,借鉴基层改革创新,大胆探索,以村民小组内农户之间流转经营权、调整承包地块等方式,整县推进“按户连片耕种”,使近九成农户耕种的土地连片且“不插花”,让农民种田不用东奔西跑,对解决农村土地“分散化”等问题和发展多种形式适度规模经营做出了探索。

本报记者何红卫 乐明凯 彭丹梅

“分散种田弊端大,旱涝灾害冇得法……连片耕种就是好,田好管来水好调……”今年6月以来,这首《连片耕种颂》在湖北省荆门市沙洋县农村地区广为流传。

沙洋县毛李镇三坪村从1997年开始谋划,到2003年整村实现“按户连片耕种”,户均只种一片田。2000年左右,沙洋有些村庄在“按户连片耕种”上进行了自发探索,以三坪村最具代表性。

2014年,沙洋县借着启动新一轮农村土地确权登记颁证试点工作的东风,以官垱镇鄂冢村、马良镇童沙村、拾回桥镇马新村等3个不同类型村为试点,推行确权带连片,均取得90%以上的高连片率。2015年4月,荆门市委书记别必雄在沙洋试点总结上批示:请各县市区认真学习借鉴沙洋县的经验。副市长郑中华要求,要通过土地确权试点工作,进一步提升完善“按户连片耕种”经验。

“今年5月28日,‘按户连片耕种’做法开始在全县推广,截至9月30日,全县连片面积84.14万亩,总体连片率已达89.53%。”沙洋县委书记揭建平告诉记者,结果超出预期,这与农民群众和干部的真心拥护和共同努力分不开。

沙洋县副县长杨宏银多次到三坪村调研,他认为,从三坪村推行“按户连片耕种”后的十多年实践来看,农户种田劳动强度降低,水电路可均衡布局,生产成本下降,效率大幅提升,社会和谐稳定,土地纠纷上访零记录。开启这项工作的时任三坪村村支书杜龙兵深有体会:“按户连片耕种”有利于村民的生产生活。

每户承包经营地块过于分散,带来诸多问题与不便

三坪村位于江汉平原西北和荆山余脉东南的山岗丘陵过渡地带,全村6个村民小组、230户、1009人,耕地面积2070亩,塘堰500亩,荒山600亩,人均2亩多耕地,以水稻-油菜/小麦种植为主,是典型的传统农业村,如今真正在家务农的劳动力已不足200人。

农村家庭联产承包责任制实行以来,三坪村和全国大多数村一样,根据“距离远近、土质肥瘦、水源好坏”搭配,将土地平均分到各承包户,一家农户耕种十多块零散田的现象比较普遍。

今年62岁的三坪村一组村民肖家新说,2002年以前他家2个劳力种了9亩多田,分散在26块,“东南西北”都有,仅从夏收到插完中稻就要干一个月,为了给一块不到3分地的田块放水,要用板车把5卷塑料管和3卷电线拖过去,“放弃吧,舍不得,但耕种起来太费神,劳力完全被拴在土地上。”

今年40岁的5组村民肖辉禄初中毕业后就在家务农,他说当时他家的田“最好、最差、最远”,四面八方“肥瘦”都搭配了一点,种田要把全组跑遍。

“那时我还有劲,如果现在再种小块田就跑不动了。”今年69岁的村民雷清河回忆说,他家有块地面积不到9分,离家1里多路,没路机械进不去,收获的时候,他跟老伴两人又割又捆又挑共57捆稻草,“腿跑断腰压弯,要干一天一夜直到‘东方红’才能收完这块田。”

“三坪村处在4个乡镇边角交界,地理位置偏远,国家项目从未光顾,农业生产尤其是灌溉条件非常差,2002年“按户连片耕种”以前正常年景都有近300亩绝收或减产。”杜龙兵说,村里曾靠荆门漳河水库三干渠放水,灌溉时花钱买水,全村劳力不分昼夜要守候在10公里的渠道上,怕中途被别村截走水源,由于水渠年久失修漏水,能有一半押回就不错,水到村后也是纷争不断,各组各户都想争先放水,矛盾时有发生,村干部太难当。

远水终究解不了近渴。1994年后三干渠已无水供三坪村下游,只有靠毛李镇郭山泵站三级提水,大旱年仅水费(共同生产费)高达亩平360元以上,当时还有其他税费,农民苦不堪言,青壮劳力纷纷背井离乡外出务工。

当村里大部分农户家中只有一两个50岁以上劳动力种田时,农闲时尚可勉强应付,农忙时则劳力更显不足,撂荒现象逐年突出。

争论不断,五年开会上百次讨论方案

我国农村土地第一轮承包期满后启动二轮承包,至2027年三十年不变。土地“按户连片耕种”涉及经营面积、界限、区位等,程序繁琐,二轮承包后农民“分散化、碎片化”种田基本没变。

二轮承包时,三坪村有村民提出,希望村里组织出钱出力,通过整修和开挖堰塘、打机井等办法从根本上解决农田灌溉问题。当时不同农户的田混在一片,要建成新的基础设施并形成农民自发管长远的机制,需要改变耕地分散的现状,必须抢抓一轮承包结束二轮承包开始这个历史性的时间节点,因为在这个时间节点上调地国家政策是允许的,如果二轮承包确定后再调整土地则与国家农地政策相违背。何去何从,在当时就争论不断。

村民们对“按户连片耕种”的呼声越来越高,杜龙兵看在眼里。1962年出生的杜龙兵25岁就开始当村干部,1995年任村支书,年轻力壮想干事,他敏锐地抓住了这个时间节点。三坪村是幸运的,因为国家在二轮承包时自1998年至2003年给了二轮承包5年的完善期,三坪村得以在完全符合国家政策并有充裕的时间从容启动并完善了“按户连片耕种”。杜龙兵带着村干部挨家挨户征求意见,通知到包括外出务工的每一户村民。

1998年冬至2000年,三坪村村“两委”组织村民代表到本县已先启动“按户连片耕种”的官垱镇双冢村、后港镇安坪村等地学习取经。到2002年,三坪村先后因“按户连片耕种”工作,组织村组干部、党员、村民代表、普通村民参加的讨论会议百次以上,有时候为一块地、一块堰塘划到哪一片就要开几次会,以组为单位因地制宜落实“按户连片耕种”方案,收集关于面积划分、水源灌溉等意见1000多条。

按讨论结果,三坪村首先统一平均分配宅基地和菜园自留地,按照国家有关政策规定,多退少补,调整到位。

“难度相当大,回想起当时碰到的阻力,做了大量工作,现在想起都怕。”三坪村时任治保主任肖云回忆,有的宅基地还涉及到百年祖业,为了公平划片,一些历史遗留问题需要处理好。

再是整修机耕道。按规划全村要在原有0.34米的田埂上,左右各拓宽约1.5米,修出3米多宽机耕道。“有一些老人出来反对,说路修宽了,占田多,1米多点能走板车就行。”杜龙兵回忆说,“他们想法是好的,不想浪费一点耕地。”跟村民做工作在注意方法的基础上还要带着感情,后来是每家每户都出劳动力当义务工,修成了总长2万多米的机耕道59条。“按户连片耕种”后的这十几年里,村民又自发修了不少机耕道。

就这样在1997—2002年的时间里,村里陆陆续续集中力量解决宅基地、菜园地、用水用电等公用设施建设问题。2002年全村农机不超过10台,如今已有500多台,全村基本不用“弯腰”插秧。预先留出的机耕道为成功“按户连片耕种”、适合机械化作业奠定了很好的基础。

两次“抓阄”加上自愿调整,确定“按户连片耕种”地块

2002年秋收过后,三坪村在镇党委、政府的支持下,以小组为单位,各组织8—10名代表,用2班人、2根尺同时开始丈量土地工作,并组织“抓阄”分片。对责任田按“土质好坏、中稻产量高低、水源灌溉便利、离村湾远近”等条件折算了面积,塘堰随耕地划入片区,给每块土地编号,印发给所有农户一户一册,不漏一户签字同意认可。

耕地基本上按三等九级,各方面条件都较好的,以800平方米算1块田;条件都不好的,1200平方米算1块;条件一般的1000平方米算一块。70%的田都是按一般条件算,每小片田约10多亩耕地。

以1组为例,根据全组群众事先讨论,1组的340亩耕地划为4个大片区,保证每片区有塘,第1大片区有8小片田、第2大片区6小片田……为避免将来人数有增有减变化大,考虑到“增人不增地,减人不减地”的国家政策,村民们认为以户为单位“抓阄”更公平。2002年1组户口在村的共32户,抓32个阄。

为把可能发生的问题缩到最小范围,“抓阄”分两次进行,第一次抓分片的顺序,有1—32个数字,按事前约定,如果抓到数字1—8号则分在第1大片区,抓到9—13号分在第2大片区,依此类推。第二次抓分田的顺序,是在各大片区内进行,抓到各自数字则分到相对应的小片田块。

各户主抓到田块后,可在当天根据田块离自家远近等因素私下进行互换,然后签字确认,登记上册,报农村经管部门备案,核发证件,确权到户。

“按户连片耕种”尽量体现公平,有农户家以前地少的,现在平均后,地多了,这部分家庭没意见。有的家庭以前地多的,现在地少了,或者位置相对不太好了,这些都得做工作。“让群众都同意,说起来容易,做起来难,只有本着为大多数人谋利的心态把事情做好。”杜龙兵说,连片后,节省了劳力,方便了耕作,矛盾纠纷减少了,有的农户也许比以前稍少点田,但人轻松自由了,收入途径增加了,仅从购房看,现在全村230户,有150户在荆门市区、沙洋县城买了房。

“连片后26块田调成1片田,跟周边几户合伙打了机井,堰塘管理也更主动,抗旱再也不需要那么多电线和水管了,机械化生产威力大着呢。”村民肖家新说,现在老伴不再下田,他家1个劳力,还流转了弟弟家的田,种20多亩,自家所有农活半个月干完,农忙时中午还可休息2小时,家里现有2台插秧机能帮别人插200多亩田,业余时间自己还能就近出去打短工“赚外快”。

60多岁的老农还能相对轻松高效来种田,这在沙洋连片耕种地区随处可见。杨宏银认为,2015年湖北全省土地确权登记是推行“按户连片耕种”的重大机遇,但同时也面临基层干部存在畏难情绪、人手缺乏等问题。如果“稳”字当头,完成上级规定的确权颁证这个“规定动作”就可以了,可农村改革,必须“敢”字当头。沙洋县有成功的实践经验,干部队伍也具备很强的操作能力,完全可以先行先试。

担任多年荆门市委政研室主任的沙洋县县长谢继先认为,三坪村的“按户连片耕种”历史性地抓住了二轮土地承包这个时间段,给农民带来了实实在在的利益,为当前的土地确权探索了经验。“按户连片耕种”后,仍需更多外力支持,整合相关涉农项目资金,推进基础设施配套建设。

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