关于修订种子法的发言提纲

在人大法律委员会征求种子法修订草案意见座谈会的发言提纲

（呼法其上，仅得其中）

2015年7月2日下午，参加全国人大法律委员会征求种子法修订草案的意见座谈会，地点在全国人大办公楼第二会议室。

一、背景：面对现实

1．种业发展缓慢

我国农作物种业自1962年正式起步；到1984年，农牧渔业部正式规范品种审定制度，继续由科研机构组织实施。1996年以后，改由农业部管理和组织实施。

五十三年来，我国种子产业发展缓慢，文革中后期曾经发展较快，但产业集中度一直很低，表现出多小散弱乱的特征。我国加入UPOV国际植物新品种保护联盟以后，种业发展加快。到目前为止，这些都属于数量增长为主。

2011年国务院8号文件，刺激了种业投资。种业数量迅速扩张，但产业结构和竞争力（质量）没有明显提升。

总体来说，种业发展不够快，适应不了国际竞争形势。

2．两大障碍

① 品种的知识产权保护不力，侵权现象泛滥，越演越烈。

② 品种审定制度严重打击育种创新积极性，还成为不正之风和腐败的温床。有人估计，每年腐败成本高达9个亿，而且越演越烈，其最大危害在于创新悖论，谁也不敢创新。创新是死（通不过审定），不创新也是死；创新死于审定制度的逆向淘汰机制；不创新能通过审定，但死于开放的市场竞争机制。

3．后果：两大障碍成为种业的主要投资风险

⑴ 打击创新积极性。种业失去创新动力，企业和科研机构的育种研发越来越不规范，失去了同跨国公司的竞争动力。

⑵ 抑制投资积极性。没有大量投资，种业不可能升级换代，不可能扩大再生产。

我国已连续三年，在局部地区和局部环节出现严重的泡沫化现象，属于低水平重复造成的畸形发展，但总体来说种业投资严重不足，高端投入尤其不足。企业之间基本上没有实力整合资源。面对风险，非农资本犹犹豫豫，不敢投入种子产业。现有的种业公司基本上不敢扩大再生产。

种业前三甲（隆平、登海、垦丰）都是上市公司，面对两大障碍和风险，不敢实现产业结构调整，不敢把虚高的股市价值置换成有效资产，不敢对企业升级换代，更不敢扩大再生产。

4．小结

过去几十年，我们只看到种业数量发展，没有显著的质量发展；只有简单再生产，没有扩大再生产。

所以，必须改革和创新。这是修订种子法的根本意义。

二、政策建议

1．改革品种审定制度

缩小范围（3+2），简化程序，缩短年限，公开透明，渠道多元化。

举例，甜糯爆青贮玉米和特用水稻都不必审定，建议采取登记备案制度。

2．施行登记（备案）制度

第十五条 国家对主要农作物品种和主要林木品种实行审定与登记（备案）相结合的制度。……审定后的品种应到农业部或省农业主管部门登记（备案），并按照备案信息承担市场责任。

注释：登记制度不是行政审批，更不能搞成变相审定。

登记备案制不但激励创新，还促使企业越来越规范育种流程和管理。同时，遏制越演越烈的行业腐败和不正之风。

3．巩固改革成果，坚持绿色通道

这是品种审定管理从计划经济通向市场经济的狭窄门缝，允许试点，不能关死。

管理部门要重点审核企业资质，而不是审定品种，包括审核育种人员结构，设施条件，试验站（点）布局，育种流程的科学性、数据分析方法和软件管理系统等。管理部门要审核企业的资金状况，不必干预企业的品种筛选试验和选拔结果。

现在农业部“批准”了七八十家育繁推一体化企业，还有8+1，这样在条件不具备时泛化绿色通道，可能导致种业改革失败。建议成熟一批，审核一批；既不放任，也不卡死。管理部门不必插手企业内部过程，要防止程序复杂化。

绿色通道要一通到底，既然走了绿色通道，就不再审定，而是登记注册，企业要承担相应的市场责任。

4．加强知识产权保护

修订草案第四章的结构基本合理，建议保留。关键在第九章，法律责任，要大幅度修订。从长远来说，植物新品种保护要单独立法。种业违法情节严重的要入刑。未来在修订刑法、物权法和知识产权保护法的时候要增加植物新品种权有关的内容，使法律之间互相衔接。

现行种子法只有行政处罚，没有基于市场经济的民事赔偿责任，也没有刑事责任，起不到震慑作用。建议无论行政处罚还是民事赔偿，或刑事责任都要大幅度增加力度。

第九章需要加强，提高政府机关的公信力。建议重点修改第七十三条。见我另外的具体建议意见，这里不再重复。

提高产业集中度，不能靠行政手段，要靠市场经济和法治管理。这是修订种子法的基本宗旨。

5. 明确种子定义和侵权定义。

种子法第二条第二款对种子的定义高度概括，涵盖性很强，完全正确，但需要做出界定，这样后面第九章才更明确法律责任。建议农业部同志提出一个简单而明确的界定。

种子：是指农作物和林木的种植材料或者繁殖材料，包括籽粒、果实、根、茎、苗、芽、叶、花等。

若法律上界定不明确，在执行过程中就有漏洞，制种基地田间植株、收获物、运输、加工、储存、销售任何环节都涉及到法人对种子的拥有和处置。同时，执法部门对任何条件下任何器官的抽查都代表相关的种子与品种特征。

6．品种审定（登记备案）、新品种保护、DUS、分子指纹四个概念要区分，要简化管理，互相脱离关系。它们各有各的适用范围和适用时间。不要混在一起。

DUS是植物新品种保护的授权依据，育种者和育种企业自己就可以完成测试，也可以委托第三方机构完成；目前的分子指纹技术再成熟也不是授权依据。这说明，从法律角度来看，分子指纹技术仍然不成熟。品种登记或申请新品种权保护的时候，都应当提供DUS数据，公之于众，同时提交种子样本。如果没有争议，各种数据就一直保存在种子管理部门的信息库，相应的种子样本就一直保留在专用的国家种子库，直到20年以后解密，移送国家种质库，作为国家公知的种质资源向社会公开。当品种有争议的时候，提取种子样本，采用案发时最新的分子指纹技术进行比对。这样，既简化了管理，又增加了国家种质库入藏的资源。

7．给农业部的建议

简化品种审定制度，保留3种作物施行国家和省级审定。种子法修订以后，建议农业部修改品种审定管理办法。施行分类管理。

第一类，少数有资质的企业走绿色通道，但要循序渐进，企业资质条件成熟一批审核一批。开始阶段，限制每年每个企业只给一个绿色通道名额，企业的其他品种参加正常试验和审定渠道。不管哪个渠道，最后都要到管理部门登记备案。待积累了经验以后，逐渐增加绿色通道企业的数量和每个企业的品种名额，越来越放开。

鼓励科研机构的品种通过科企合作途径走向绿色通道途径。

第二类，科研机构和大学，单独组织试验和审定。审定哪些作物品种、试验办法和审定标准，由科研机构自己确定，制定章程，报农业部备案。允许他们吸纳社会品种参加试验和审定。品种审定以后到管理部门登记备案。

第三类，社会渠道，包括其他企业、个体、研究机构参加由管理部门组织的品种试验和审定。通过审定的品种必须到管理部门登记备案。这一类企业条件具备了，可申请进入绿色通道。

拓宽品种试验渠道。鼓励若干企业或科研机构联合开展品种试验，然后参加国家或省级品种审定，以试验结果和数据到国家或省的农业管理部门登记备案。起步阶段要与国家和省的试验方案基本一致。

施行登记备案制的后果，企业建立市场契约机制，逐渐加强自律，提高创新积极性和创新的严肃性。改革以后，还会促进农业保险制度发展。

后记：

这是2015年7月2日参加全国人大法律委员会修改种子法座谈会的发言提纲。但在会议临结束时，某一领导做总结发言，称全世界都搞审定，只是叫法不同。这属于概念错误，于是不得不重新考虑我的让步行为。恰好来自基层和企业的同志帮助我分析形势，并阻止了我的让步行为。此后，我基本上放弃了让步，继续坚持取消审定制度。

15年前，当第一次讨论制定种子法的时候，就发生了审定制度存废之争，后来以“过渡论”平息了争论。但后来过渡了15年还没有要结束的意思。我们应在适当的时候，提出进一步的改革建议。但要防止渐进改革论的陷阱。我们已经被“过渡论”套住15年，今后就别再说过渡论了。