种子法首迎“大修”
粮安天下，种铸基石。种子是农林科技进步的载体，种业是提升农林竞争力的关键。但目前我国种业市场存在种质资源保护不力、育种创新机制乏力、假冒侵权现象泛滥等许多问题。4月20日，被誉为“粮食安全第一法”的种子法修订草案提请十二届全国人大常委会第十四次会议审议，这是现行种子法自2000年施行以来的首次“大修”，针对我国当前种业市场薄弱环节作出全面修改，这对做大做强种业，转变农林发展方式，发展现代农林产业，促进农民增收意义重大。
一、种子法修订四大关键词
（一）种质资源保护：为外国人获取我国种质资源戴上“紧箍咒”
种质资源是生物界长期自然演化形成的基因资源，是现代育种的物质基础。未来农业林业的发展，很大程度上取决于对种质资源的挖掘和有效利用，谁占有数量大、种类多的种质资源，谁就有希望在未来农业林业生产中占有主导权。
截至2014年底，我国已长期保存农作物种质资源44.3万份，居世界第二位，很多外国个人和组织想方设法谋取这笔巨大而宝贵的财富，而现行法律的疏漏为他们提供了便利。
由于现行种子法对外国人、外国企业或者外国其他组织与国内合作研究利用种质资源的行为没有规定，致使一些境外机构通过与国内机构开展合作研究利用，以交换品种资源、挖掘人才等形式，大量搜集、改良我国优异种质资源，导致不少珍稀种质资源流失国外。
为充分保障国家对种质资源的主权，防止优异种质资源的流失，草案明确规定，与外国人、外国企业或者外国其他组织开展合作研究利用种质资源的，应当经国务院农业、林业行政主管部门批准。
此外，近年来一些地方在城镇扩张过程中，随意占用种质资源库、保护区或保护地的现象十分突出，给农业、林业生产造成了重大损失。据了解，目前90%的天然林已遭到砍伐，树种群体遗传资源原生性和完整性遭到严重破坏。原生长在长白山、完达山和小兴安岭地区的红松天然林几乎荡然无存，与红松相伴的水曲柳、椴树、黄波罗等珍贵树种母树也仅存5%左右。此外，为单纯追求短期经济效益，一些地方大量种植人工林，造成天然林和天然次生林大面积下降。
对此，草案规定，种质资源库、种质资源保护区或者保护地的种质资源属于公共资源，依法向社会开放。占用种质资源库、种质资源保护区或者保护地的，需经原设立机关同意。
（二）育种创新机制：让“图纸”上长出“房子”
一粒种，万担粮。基础性育种的重要性不言而喻。然而，长期以来，由于周期长、经济效益不明显，我国的基础性、前沿性、公益性育种投入严重不足。据统计，我国农业科研财政投入占农业GDP比重仅为0.53%左右，低于1%的国际平均水平，还不到发达国家平均数(2.37%)的四分之一，而其中用于育种的科研项目经费有80%都投入到商业性育种当中，对基础性育种投入很少，从事基础性研究的人才流失严重。
此外，我国农作物种业科技创新体系是以科研院校为主，目前80%以上的农作物种质资源和育种人员集中在科研和教学单位。由于不参与市场竞争，部分科研项目与生产实际需求脱节，品种的市场适应性不强，相当一部分育种成果停留在论文阶段，真正能转化的育种成果只有30%左右。就如同漂亮的建筑图纸画了不少，却没能真正建起几座气派的大房子。
而作为直接联系市场的种子企业，由于科研力量相对薄弱，加上国家鼓励和保护原始创新的体制机制不完善，很难真正形成自主创新体系。我国现有5949家种子企业，其中大部分都靠购买品种进行生产经营，具有科研育种能力的企业仅有100家左右，并且科研投入严重不足。
为鼓励原始创新，草案规定，国家建立主要由市场决定种业技术创新项目和经费分配、成果评价的机制；支持公益性科研院所及高等院校重点开展育种的基础性、前沿性和应用技术研究；鼓励种子企业利用公益性科研成果，培养具有自主知识产权的优良品种；鼓励种子企业与科研院所及高等院校构建技术研发平台或产学研结合的种业技术创新体系。
（三）非主要农作物：用公开透明遏制“劣币驱逐良币”
近年来，我国蔬菜、果树和花卉等非主要农作物种植已成为农业和农村经济的支柱产业。尤其是蔬菜的产量、产值已超过粮食，成为我国第一大农产品，也是农民收入的主要来源之一。
然而，依照现行种子法的规定，对非主要农作物品种，既不要求审定，也不要求登记即可上市销售或推广，处于法律和管理的盲区。育种者耗时耗力研发出新品种，假冒侵权者将其变换一个名称后不需申请登记就可以直接上市销售，导致非主要农作物品种种子市场上以次充好、同种异名、假冒侵权的现象十分严重。据了解，天津市农科院黄瓜所培育的一个黄瓜品种，经假冒者经包装改名后，有近40个不同名称的该品种在市场上销售，育种者想要维权又存在取证难、周期长、成本高、赔偿低等各种问题。
育种者合法权益得不到保护，导致国内品种创新动力受阻，国外品种顺势大举进入国内市场。目前，95%的甜菜品种、65%的向日葵品种和70%的高端设施蔬菜品种来自国外，极高的市场占有率形成价格垄断，进口番茄种子甚至卖出黄金价，严重损害了农民利益，制约了产业发展。
与此同时，由于非主要农作物品种不需登记，农业行政主管部门无法收集种子样品，不掌握品种特征特性，无法判定市场上销售种子品种的唯一性和真实性，无法判断品种是否含有危害人体健康等违规的成分，因此难以进行有效监管。而用种者、媒体以及全社会也无法得到权威、准确、真实的信息，对真假品种难以辨别，这已成为威胁食品安全的重大疏漏。
为保护育种者合法权益，维护品种市场公平竞争秩序，草案规定，建立非主要农作物品种登记制度，由国务院农业行政主管部门发布非主要农作物登记目录，列入登记目录的作物种类在推广前应当申请登记并公告，才能进入市场经营、推广。由此从源头上杜绝“一品多名”等假冒侵权品种进入市场，避免“劣币驱逐良币”现象蔓延。
（四）植物新品种：卖“改装车”需经“原创车主”同意
在植物新品种保护方面，针对我国品种研发模仿重复多、同质化严重的现状，为鼓励原始创新，草案借鉴国际通行做法，引入“实质性派生品种”概念。
实质性派生品种是指在现有品种的基础上通过改变某一特定基因，或者利用生物技术添加某些修饰性特征的方式获得的一个具有特异性的新品种，其绝大多数特性都与原始品种一致，仅有个别性状的改变。这种育种过程与育种的原始创新相比，要简单得多，花费的时间和投入的力量也比原始品种创新少得多，却可以完全合法占有原始品种权人的创新成果所带来的经济效益。就如同把一辆原创设计的车辆改换两个车灯，一辆“改装车”就摇身一变当“新车”卖，这对原创车辆的所有人来说是极不公平的。
由于现行种子法对原始品种和实质性派生品种未作区分，对实质性派生品种没有任何限制性规定，实际上变相鼓励了短、平、快新品种的培育，不仅严重挫伤原始创新的积极性，而且导致植物育种基础越来越窄，突破性品种越来越匮乏，形成育种原地踏步的恶性循环。
为此，草案规定，实质性派生品种可以申请并获得植物新品种权，但对其进行生产、繁殖或者销售等行为，应征得原始植物新品种权所有人的同意。也就是说，卖“改装车”可以，但要经过原创车辆所有者的同意。此举将有利于遏制育种剽窃和低水平模仿与修饰育种盛行现象，鼓励真正的原始创新。
二、种子法审议六大焦点
（一）生产经营许可：“两证分设”还是“两证合一”？
陈光国委员说，此次草案将种子生产许可证和种子经营许可证合并为种子生产经营许可证，规定由生产经营者所在地核发。其目的是为了简化行政许可程序，初衷是好的。但这样会造成一个问题，比如重庆市的玉米杂交种子是在海南省制种的，那么许可证究竟由谁核发呢？按照规定，异地制种是在制种地申领许可证，那就可能导致种子的生产部分要到海南省去申领许可证，但是经营部分又要到重庆来领证，两地发的都叫生产经营许可证，一个种子有两本生产经营许可证的情况如何处理？异地制种的情况非常普遍，因此究竟是“两证分设”好还是“两证合一”好，建议进一步论证。
王刚委员对此也持有类似意见。“草案规定种子生产经营许可证的有效区域由发证机关在其管辖范围内确定，有效区域与行政区域重合是否科学？比如河北省的抗旱小麦也是在海南制种的，这个‘有效区域’是河北还是海南？其他生态环境适宜的地方能不能生产经营这个品种？我建议将‘有效区域’改为‘适宜区域’，这更利于种业的发展。”
同时，杜黎明委员还提出，“两证合一”实际上提高了种子的生产经营门槛，可能造成种子生产、经营市场的垄断，因此建议对此项规定要再进行充分评估。
（二）品种选育：“高产”和“美味”能否兼得？
吉炳轩副委员长说，种子好则产量高品质优。现在我们感觉很难吃到幼年时代的面味、米味、豆味、瓜果味和蔬菜味，那些好的味道只能留在美好的记忆里。其中一个重要原因就是我们对好的种子保护不力、繁育不够、换代不及时。由于好吃的品种在过去往往产量偏低，而味道稍差的产量却高，于是为追求产量而放弃了不少好的品种。怎样使好的品种既产量高又品质好，我们的研究、开发上还有很大距离。
张云川委员建议，在总则中体现出选育和推广的良种应该是产量提高、质量优化、保护生态并重的原则。“现在有些种子的培育对产品质量的优化方面重视不够。同时，有些林苗木还要考虑到生态环境的改善问题。”
方新委员指出，种业经营本质上是趋利的，我们不是没有好品种，但是卖不出去，现在种子经营者最愿意卖杂交品种，为什么？因为这类种子农民不能自行留种繁育，只能每年向种业公司买，而很多口味很好的品种，由于农民可以自行留种繁育，经营者就没有动力去卖。“我认为种子的繁育、生产和经营不应完全是市场行为，它需要政府的管理，需要相应的扶持、补贴政策。”
（三）品种审定权限：依据“行政区域”还是“生态区域”？
王刚委员指出，现行种子法是以行政区域来确定品种审定权限，但事实上我国地理条件复杂，同一行政区域的生态环境可能差异很大，并不适宜种同种类的农作物；而很多生态环境相似的地方又分属不同的行政区域，重复进行审定是对科技资源的浪费。因此建议把相邻生态区域放开，按照生态区域来确定品种审定权限。
来自四川省凉山州会东县农科局种子站的基层人大代表李旭对王刚委员的建议表示赞同。“我们凉山州有‘一山分四季、十里不同天’的说法，州内各县种植的品种差异性很大。多年实践证明，四川省审定的大部分品种在我州、我县是不适应生产需要的。但我州与云南省相邻，属于同一生态区域，云南省审定的大部分杂交玉米和水稻常规新品种，事实上已成为凉山州农业生产的主导品种，但在当地却没有合法身份，这既阻碍了新品种在农业生产上应发挥的作用，又使种子管理和执法工作陷入尴尬。”
因此，李旭建议对草案关于引种的规定作出修改，对于相邻省、自治区、直辖市属于同一适宜生态区的地域，把同意引种权限下放到州、市、县，报省级备案即可。
（四）育种创新机制：国家主导还是市场决定？
针对草案关于“国家建立主要由市场决定种业技术创新项目和经费分配、成果评价的机制”的规定，许为钢委员有不同意见。“当今市场对育种项目的研究确实有一定的影响，但不是主流。因此，项目经费的决定机制简单套用‘市场决定’的提法不够确切。我认为决定经费分配的机制至少要包括满足‘社会经济发展的需求、环境可持续发展的需求和市场需求’这三个方面。”
邓秀新委员提出，国家扶持企业发展种业是对的，但现在若有意打压科研教学单位的育种积极性，会影响到我们国家的种业安全。毕竟目前我国育种企业小而散，没有马上替代科研教学机构的育种能力。
莫文秀委员也认为，由“市场决定”是必要的，但种业技术创新项目关系到国家粮食安全、生态安全和林业发展，仅有“市场决定”，没有政府监督是不够的。建议在“市场决定”后面加上“政府监督”的规定。
（五）减少品种审定种类：“一刀切”还是“留有余地”？
由于现行种子法规定的农作物审定品种太多，导致市场监管工作混乱，此次草案大幅削减了主要农作物审定品种的种类，将原有的28种减少为稻、小麦、玉米、棉花、大豆共5种。
对此，罗清泉委员认为，减少审定品种种类的大方向是正确的，但完全采用“一刀切”的方式是否科学？不考虑地域差别，一概把主要农作物定为上述5种又是否合理？“比如油菜，全国种植面积达2亿亩，对我国油料发展的贡献很大。建议考虑到各地的实际情况留一点弹性和余地。”
李旭代表对此也表示出一定程度的担心，“草案一方面开通品种审定绿色通道，一方面又大幅缩小主要农作物审定范围，这样是否会对保障种子质量安全留下隐患？尽管减少审定种类、甚至品种审定制度完全退出历史舞台是大势所趋，但在目前种业市场还不完善的情况下，是否有些操之过急？”
（六）法律责任：打假岂能“隔靴搔痒”？
与会人员普遍认为，草案对假冒伪劣种子的打击力度不够，处罚太轻，起不到震慑作用，需要进一步加强。
刘振来委员说，有的农民买了假种子造成数十亩、数百亩甚至数千亩土地减收，甚至颗粒无收，造成的损失有几万元、几十万元甚至上百万元。建议修改草案关于法律责任的相关规定，按照生产经营假种子对农民造成损失的金额确定罚款金额，罚没的财产用于补偿受损农民，让卖假种子的人倾家荡产，才能真正有效遏制制假售假现象。
王万宾委员强调，必须把种子的检测、检验、检查情况向市场公布，让广大农民都了解、都知道，让市场淘汰违法企业，就像三鹿奶粉一样，出了问题全中国的消费者都不买，让市场倒逼企业讲诚信。
李登海委员则提出，按现有对假种子认定的规定，需要进行田间种植鉴定，这需要一个完整的生长周期，耗时长、成本高，不利于打假。现在利用DNA技术已能快速鉴定假种子，但由于这种检测方法没有在法律中明确，导致一些农业部门和法院不予采信，因此建议在草案中明确DNA快速检测方法的法律地位。
粮食安全离不开种业振兴，种业振兴离不开制度保障。审慎探索修法思路、广泛征求各方意见，为科学修法奠定了基础，也从制度上保障了种业发展。对于此次修订草案，与会人员普遍认为其在种质资源保护、鼓励自主创新、打击假冒伪劣侵权等方面进行了全面的修改完善，构建起更加科学、合理的种子法律制度，必将有力提升我国种业自主创新能力和市场竞争力。
