种子法修改的几个问题（下）

全国人大农业与农村委员会副主任委员 刘振伟

建立现代种业制度是推进农业现代化，确保国家粮食安全和主要农产品供给，增加农民收入，提升农产品质量安全水平的重要战略举措。很难想象，在一个落后的种业管理制度环境里，会催生出现代种业的发展壮大。

现行种子法自2000年实施以来，在提高品种选育水平、发育种子生产经营多元主体、规范种子市场秩序等方面发挥了重要作用。但近些年，由于新情况、新问题的出现，种子法的一些规定已难适应管理的需要。自2010年以来，由全国人大农委牵头对种子法进行修改，修订草案已提交全国人大常委会审议。本文对修改种子法的思路及修改的主要内容谈一些看法，以期对进一步统一认识有所帮助。

种子法修改的思路是：认真贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照党中央、国务院关于发展现代种业和发挥市场在资源配置中决定性作用的要求，立足于种业国家战略性、基础性核心产业地位，构建以产业为主导、企业为主体、产学研结合、“育繁推一体”的现代种业法律制度，着力提升种业自主创新能力、知识产权保护能力、市场竞争能力、供种保障能力和市场监管能力，保障种业产业安全。

种子法修改过程中，两次在全国范围征求各省区市人大、政府农口和法制工作部门以及国务院40多个部门的意见，充分听取种子管理部门、科研院所、种子企业、种业协会、基层干部、农民代表及专家学者的意见，召开了12次专家论证会，努力使每一项制度安排都建立在符合客观规律的基础上。修订草案在种质资源保护、种业科技创新制度、植物新品种权保护、品种审定和登记、种子生产经营许可和质量监管、种业安全审查评估、转基因品种监管、种子执法制度、种业发展扶持保护制度及法律责任等十个方面，对种业管理制度进行了完善。

一、完善种质资源保护制度

我国是气候类型多样的国家，地域广阔、地形地貌复杂，需要保护的种质资源种类繁多。近年来，受城镇化快速推进、大规模开发建设、气候变化异常、生态环境恶化等因素影响，我国的种质资源保护形势比较严峻。随着现代生物技术的发展，传统的保护方式已难以适应。为此，种子法修订草案规定，国家有计划地开展种质资源普查工作；明确国务院农业、林业行政主管部门建立种质资源保护区、保护地的责任；明确种质资源库、保护区或保护地的种质资源属公共资源，依法向社会开放；占用种质资源库、保护区或保护地，需经原设立机关同意。

占用种质资源库、保护区或保护地需经原设立机关同意，是否属于新增行政许可？按照行政许可法的规定，行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查准予其从事特定活动的行为。作为管理经济社会事务的事前控制手段，行政许可是行政机关针对行政相对方的管理行为，由行政相对方提出申请。行政机关审批其他行政机关或其直接管理的事业单位的行为，不属于行政许可。在修订草案中，占用种质资源库、保护区或保护地，针对的是土地征收、征用中可能发生的随意侵占行为，指向的主体是征地机关等政府相关管理部门，是对公权力的约束，不涉及审查、许可公民、法人或其他组织从事特定活动的行为，不属新设行政许可。

国家对种质资源享有主权，行使主权的重要手段是对种质资源的出口进行严格管理。主权有别于所有权，种质资源的占有、使用、惠益分享等，按照有关规定执行。维护种质资源的国家主权、保护知识产权与开展正常的国际合作，三者之间是不矛盾的。

二、完善种业科技创新制度

针对我国目前育种的基础性、前沿性和应用技术研究人力、财力投入不足，品种选育集成度低，从事原始创新动力弱，以及产学研分割、育繁推脱节等问题，修订草案按照党的十八届三中全会关于深化科技体制改革的精神，对种业科技创新体制作了调整完善，主要包括：建立主要由市场决定种业技术创新项目和经费分配、成果评价的机制；支持公益性科研院所及高等院校重点开展育种的基础性、前沿性和应用技术研究，以及常规作物、主要造林树种育种和无性繁殖材料选育等公益性研究；鼓励种子企业利用公益性研究成果，培育具有自主知识产权的优良品种；鼓励种子企业与科研院所及高等院校构建技术研发平台，或建立以市场为导向、资本为纽带、利益共享、风险共担的产学研相结合的种业技术创新体系；完善品种选育区域协作机制，推进合作交流；明确由财政性资金支持形成的育种发明专利权和植物新品种权，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益外，授权项目承担者依法取得；由财政资金支持为主形成的育种成果的转让、许可等应当公开进行，禁止私自交易。

建立基础性、前沿性、公益性育种与商业性育种相结合，优势互补的种业科技创新体系，是这次种子法修改的重要内容。这个制度安排立足于调动两个积极性，既调动科研院所及高等院校从事基础性、前沿性等公益性研究的积极性；又调动具备条件的种子企业从事育种创新的积极性。两个积极性有两个交汇平台：一是“育繁推一体化”平台。鼓励种子企业与优势科研院所、高等院校合作，实现产学研结合。这种合作是实质性结合，人才可以流动，可任职，也可兼职，有明晰的产权制度安排，是一体化的法人实体组织。二是共建合作研发平台。把企业的资金、管理、成果转化快的优势与科研院所人才密集、科研资源丰富的优势结合起来，扬长避短。合作双方各有其主，以市场为导向，利益分享、风险分担。在这种合作方式中，资本是股权，科技资源、科技成果也可以作为股权分享收益。努力调动“两个积极性”的制度设计，修订草案只是提出了原则和方向，具体条款的包容性很强，鼓励各地、各部门大胆创新。当然，这种模式在实践中需要有过渡期，科研院所的科技、人才资源是多种积累形成的，大多数企业的育种能力还在发育成长阶段，两者需要柔性对接，如果弯子转的过急，渠未修好便放水，不是制度设计的初衷。

三、完善植物新品种权保护制度

现行种子法对植物新品种保护作了原则性规定，经反复研究论证，修订草案新设“新品种保护”一章，以期在法律层面进一步强化植物新品种保护的关键性制度。

修订草案规范植物新品种保护的主要内容包括：明确植物新品种权的授予条件和原则；规范植物新品种的命名；明确完成育种的单位或个人对其授权品种享有排他独占权；规范植物新品种权保护的例外和强制许可情形。针对当前急需解决的现实问题，新增有关规定，主要包括：规定同一植物品种在申请新品种保护、品种审定或登记、销售、推广时只能使用一个名称；生产销售、推广种子应与申请新品种保护、品种审定或登记提供的样品相符；明确危害公共利益、生态环境的植物新品种不授予植物新品种权；明确强制许可的被许可人不享有独占实施权，无权允许他人实施；规范新颖性的丧失情形和特别规定。

为了加强对原始创新的激励和保护，解决我国目前存在的修饰性、模仿性品种多的问题，经多次听取专家和有关主管部门意见，修订草案引入国际上通行且行之有效的实质性派生品种概念（实质性派生品种是指由原始品种实质性派生，或者由实质性派生品种再次派生出的品种；实质性派生品种与原始品种相比，除了因派生行为导致的性状明显差异外，其余性状与原始品种的基因类型或者基因型组合决定的性状保持一致），明确实质性派生品种可以申请新品种权，可以获得授权，但在进行商业化应用时需征得原始新品种权所有人同意；授权国务院农业、林业行政主管部门分别确定实质性派生品种的植物种类、判定标准及实施起始时间。这种制度安排，目的是保护原始创新。自1999年我国开始植物新品种授权以来，有1.2万个品种提出申请，授权4676个，其中修饰性、模仿性品种较多，同质化问题突出。实质性派生品种管理制度缺失，直接影响育种人从事原始创新的积极性。原始创新人花费数年乃至数十年培育的品种或繁殖材料，被别人私自利用或者进行个别性状的简单修饰模仿后，就堂而皇之地申请保护并销售推广，这对原始创新是致命性打击。如果对这种利用技术手段投机取巧、变相剽窃的行为视而不见，我国种业原始创新动力将会消磨殆尽，后果十分严重，必将进一步拉大我国与种业发达国家的差距。

近年来生物技术和分子育种快速发展，通过体细胞克隆、基因导入等方式培育派生品种，对完善植物新品种保护制度提出了新要求。引入生物育种技术，对诚实守信的育种人来说，有助于提高育种水平。但对不诚实守信的育种人来说，又可能将新技术变成剽窃别人成果的手段。如何界定，这是一个专业性很强的问题，国外立法对如何判定也是多种方式，因此，修订草案对判定标准做出了授权性规定。为避免国外拥有强大研发能力的种子企业利用技术优势强化自身利益保护，草案将实质性派生品种的保护范围、判定标准和实施时间交由国务院农业、林业行政主管部门分别确定，既是授权性规定，也是有较大操作空间的规定，同时留出了过渡期。

种子法修订草案将植物新品种保护作为一章处理，是经过充分论证且慎重考虑的，符合党的十八届四中全会提出的“完善知识产权保护制度”和2015年中央一号文件关于“加强农业知识产权法律保护”的要求。第一，增加专章是现阶段构建我国知识产权保护法律制度的现实选择。植物新品种权是知识产权的重要组成部分，在我国知识产权保护领域，已先后制定了著作权法、专利法、商标法，而对于植物新品种权只有行政法规规定，立法明显滞后于其他知识产权保护领域。在植物新品种保护立法分歧较大、难以提上日程的情况下，将植物新品种保护的关键性制度通过种子法专章规定，节约了立法资源，提高了立法效率，也符合民事制度需由法律规范的要求。第二，种子管理与植物新品种保护同法规定也有成功范例。作为国际植物新品种保护联盟发起国的荷兰，1966年制定了《种子和植物繁殖材料法》，为提升其种子产业竞争力提供了法律保障。目前，荷兰申请植物新品种保护的总数居世界第一位，是世界第二大农产品净出口国，种子、种苗出口额占世界的24%。在生态条件与我国相近的东亚国家，如日本、韩国以及我国的台湾地区，也是将种子管理与植物新品种保护合并处理。第三，专章规定有利于统一执法和管理。品种审定属于行政管理行为，目的在于确保新品种的农艺和经济性状具有推广价值；植物新品种权保护属于民事行为，是经过依法申请与审核，赋予权利人为商业目的的生产销售授权品种的独占权。尽管两者法律性质不同，但管理链条是相互衔接的，进入市场销售推广的审定品种，如果是授权保护的植物新品种，二者的关系就如同一枚硬币的正反面，有统一的测试流程、统一的测试机构、统一的执法主体，两者的区别是，前者是行政保护，后者是民事保护。

如果植物新品种保护以后能够通过专门立法规范，与种子法修订草案的规定也不矛盾。种子法只是对与种业管理制度联系密切且与植物新品保护切割不开的内容作了衔接性规定。这种处理方式，立法中比比皆是。同是规范农村土地承包经营，作为民法的物权法、农村土地承包法有规定，作为行政法的土地管理法也有规定，作为诉讼与非诉讼程序法的农村土地承包经营纠纷调解仲裁法也有规定。不少法律之所以如此处理，是考虑了法律所设制度的完整性和周延性。在美国，规范植物新品种保护的法律，就有联邦种子法、植物品种保护法、植物专利法、信息自由法和商业秘密法等。

四、完善品种审定、登记制度

品种审定是种子法修改中科研机构和种子企业普遍关心的问题。修订草案完善了主要农作物和主要林木品种审定制度，主要内容包括：缩小主要农作物品种审定范围，取消现行种子法关于国务院和省级人民政府农业行政主管部门可以分别确定一至二种主要农作物品种的规定，需要审定的主要农作物品种由目前的28种减少到5种，大大减少了行政审批事项。将品种的特异性、一致性、稳定性测试作为品种审定的依据；规定制定审定标准应充分听取育种者、用种者、生产经营者和行业代表的意见；建立包括申请文件、审定试验数据、种子样品、专家个人审定意见和审定结论等内容的审定档案制度，规范和约束审定机关权力行使。对经认定的“育繁推一体化”种子企业实行“绿色通道”，允许其对自主研发品种自行完成试验，但企业应对试验数据真实性负责，并建立试验数据可追溯制度，以减轻国家和省级审定压力，提高审定效率；约束品种测试、试验数据造假行为，加大处罚力度，规定取消测试、试验资格的情形；规范通过审定的主要农作物和主要林木品种的引种行为。

目前，对非主要农作物品种不审定、不登记，管理处于空白，市场处于无序状态。一些进入市场的蔬菜、花卉等品种或者没有名称，或者标签标识混乱，同种异名、同名异种情况交织，用种者无法判断品种真假，受到损失追索赔偿取证困难。同时，新品种在进入市场前未能通过规范程序保存标准样品，极易造成珍贵物种流失。针对这些问题，国务院农业行政主管部门提出，应建立非主要农作物品种登记制度，该制度的主要内容包括：明确由国务院农业行政主管部门发布需要登记的品种目录，建立全国统一的登记平台，列入目录的品种在推广前应当申请登记；明确省级政府农业行政主管部门负责登记受理工作；明确登记的内容、程序、办法，包括种子来源、特性、育种过程，品种的特异性、一致性、稳定性和抗性测试报告等；明确登记申请者对申请文件和种子样品的真实性负责；明确一个品种只能在一地申请登记的原则。将登记放在省级，是按照有关逐步下放行政审批事项的要求，为了方便申请者；建立全国统一的信息监管平台，是为了遏制一品多名、多品一名和冒牌套牌等侵权行为；一个品种只能在一地登记，是为了保证品种名称的唯一性，便于用种者识别，避免市场混乱，在一地登记也不影响在其他地区经营、推广。种子是特殊商品，种子安全涉及国家粮食安全、生物安全和食品安全。按照行政许可法关于“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动”可以设定行政许可的规定，将非主要农作物品种登记纳入行政许可范围是必要的。

对品种的市场准入管理，国际上做法有异，本质相同。美国建立标签真实性管理和种子质量认证制度，种子企业为了能够在市场竞争中生存发展，都组织严格的品种试验和测试，因为任何不真实的试验数据和测试记录、种子标签、虚假广告等，都会受到处罚直至追究刑事责任。欧盟国家实施强制性品种登记和强制性质量认证制度，一个品种只有经过登记并进行强制性质量认证后，才能进入市场销售、推广。我国目前已实施的品种审定制度属事前监管（欧盟国家的品种登记即我国目前的品种审定），拟设定的品种登记侧重事后监管，宽进严管（类似于欧盟、美国的注册制）。品种审定与品种登记的区别是，前者是由管理部门统一对品种的特异性、一致性和稳定性（DUS）以及农艺性状（VCU）组织测试，合格后发给通行证；后者是由育种者自行或委托专门机构完成测试，测试结果要经过管理部门形式上认可方可绿灯放行。

五、完善种子生产经营许可和质量管理制度

一是关于生产经营许可。现行种子法将种子生产和经营作为两个环节分开管理，不利于“育繁推一体化”种子企业的形成，也不利于加强对种子生产数量和质量的源头控制。为此，修订草案将原法“种子生产”、“种子经营”、“种子使用”合并为“种子生产经营”一章，将种子生产许可证和种子经营许可证合并为种子生产经营许可证；完善种子生产经营许可证分级审批制度，将“育繁推一体化”种子企业的种子生产经营许可证由国务院行政主管部门核发，下放由省级政府主管部门核发；明确将具有无检疫性有害生物的种子生产地点作为申请种子生产经营许的条件；规范种子生产经营许可证的载明事项，许可证应载明生产经营者名称、地址、法定代表人名称等，明确载明事项变更的应在30日之内向原核发机关申请变更登记，禁止转让种子生产经营许可证；完善种子生产经营档案管理制度，明确生产经营档案的具体载明事项及种子样品保存期限由国务院农业、林业行政主管部门规定；明确“育繁推一体化”企业生产经营许可证的有效区域为全国；明确销售种子应当符合国家或者行业标准，附有标签和使用说明，建立标签和使用说明的真实性原则；规范种子标签的载明事项，应标注种子品种审定或登记编号、生产经营者及注册地、种子生产经营许可证信息代码等，明确销售授予植物新品种权的种子的，必须标注植物新品种权号。修订草案将种子生产和经营许可证两证合一，下放“育繁推一体化”企业种子生产经营许可证审批权限，符合党的十八大和十八届三中全会关于深化行政审批制度改革的精神，有利于降低行政管理成本和种子生产经营成本。

二是关于种子质量管理。为规范种子质量监管行为，加大种子质量监管力度，修订草案将原法“种子质量”、“种子行政管理”合并为“种子监督管理”一章，在种子质量检验、行业自律管理、信息发布及监管等方面作了完善，主要包括：授权国务院农业、林业行政主管部门制定种子质量检验办法；将没有标签的种子认定为假种子；规定种子生产经营者依法自愿成立种子行业协会，明确种子协会的服务职能；禁止在种子生产基地从事检疫性有害生物接种试验；建立统一的种业信息发布平台、监管平台和植物品种标准样品库，明确省级以上政府农业、林业行政主管部门建立品种审定、登记、植物新品种保护、生产经营许可、市场监管等种业信息发布制度。我国自上世纪90年代开始，开展了种子质量认证试点，积累了一定的经验。考虑到修订草案实行品种审定或登记等约束力较强的强制性制度，草案规定了种子认证实行自愿原则，种子生产经营者可自愿向具有资质的认证机构申请，经认证合格的可在包装上使用认证标识。通过质量认证的种子，与未经质量认证的种子相比，前者的可信度高。

三是关于品种退出。现行种子法对于种植多年后不再适宜生产，需要退出的种子品种没有退出规定，各级农业、林业行政主管部门虽然确定了一批不宜种植的品种，但由于没有法律支持，对于继续销售已退出品种种子的行为无法有效监管。为此，修订草案建立了强制性品种退出制度，规定审定通过的农作物和林木品种出现不可克服的严重缺陷不宜继续经营、推广的，经原审定委员会审核确认后，由原公告部门发布公告，停止经营、推广。

四是关于特许经营备案。现行种子法规定对农民个人自繁自用的常规种子在集贸市场出售、串换，以及经营不再分装的包装种子、委托销售、设立分支机构等四种情况可以不办理许可证，这使得一些违法经营行为很难界定，增加了种子管理的难度。在征求意见过程中，各地普遍提出应删除农民个人在集贸市场上出售、串换自繁自用剩余种子不需办理许可证的规定，加强对其他三类许可的备案管理。为此，修订草案取消了允许农民将自繁自用剩余常规种子进行出售的规定，但为了满足一些地方农民交换种子的实际需要，保留了允许农民串换的规定。同时，草案对经营不再分装的包装种子、委托销售、设立分支机构三种情形，完善了备案制度，要求种子生产经营者在办理、变更营业执照或者获得书面委托后，应及时向县级政府农业、林业行政主管部门备案。

六、完善种业安全审查评估制度

现行种子法仅对外资进入种子生产经营领域进行了规范，在征求意见过程中，种子种苗管理部门、种子企业、科研机构等都普遍对外资大规模进入威胁我国种业安全表示担忧，提出应对外资进入育种、科研领域以及企业并购行为等进行法律约束，保护我国种子产业安全。为此，修订草案完善了种业安全审查评估制度，主要包括：建立种业安全审查机制，规范国内种子企业、科研机构与外国人、外国企业或外国其他组织开展的技术合作，从事品种研发，以及外资投资或并购境内种子企业的安全审查工作；规范种质资源的进出口和国际交流合作，与境外开展种子资源合作研究利用，应当经国务院农业、林业行政主管部门批准，避免种质资源及利益流失；规定外商投资种子企业的生产经营许可证由省级农业、林业行政主管部门审核，国务院农业、林业行政主管部门核发。

修订草案关于完善种业安全审查评估机制的规定，将党中央提出的“把13亿人口的饭碗牢牢端在自己手中”和国务院关于关系国家安全的重要农产品需进行并购安全审查的规定上升为法律规范，有利于防止特有种质资源和先进育种技术流失，避免我国主要农作物种子市场被外资控制，确保国内种业安全和粮食安全。

七、完善转基因品种监管制度

转基因问题是社会关注的一个热点问题。一方面转基因技术需要发展，另一方面消费者对于转基因食品的安全性存有一些疑虑。现行种子法对转基因品种管理已有规定，要求“转基因植物品种的选育、试验、审定和推广应当进行安全性评价，并采取严格的安全控制措施”。在草案起草中，有关行政主管部门提出，应进一步加强对转基因品种生产经营的风险控制，建议增加对从事转基因植物种子生产经营企业许可证的管理。为此，草案规定从事转基因植物种子生产经营的企业，其生产经营许可证由国务院行政主管部门核发。为了回应消费者对农业转基因生物产品的疑虑，草案增加了由国务院农业、林业行政主管部门“加强跟踪监管”和“及时公告有关转基因植物品种审定和推广的信息”的规定，尊重和保障公众的知情权。

八、完善种子执法制度

现行种子法规定，农业、林业行政主管部门是种子行政主管机关，但未明确其所属的种子管理机构的法律地位，目前林业部门由种子种苗管理机构执法，农业方面有的地方由种子管理机构执法，有的地方由农业综合执法机构执法，也有的地方由种子管理机构和农业综合执法机构联合执法等。为此，修订草案完善了种子执法体系和执法手段，主要包括：明确农业、林业行政主管部门所属的综合执法机构或者农业、林业行政主管部门委托的种子管理机构，有权开展种子执法工作；农业、林业行政主管部门在在执法中可以进入生产经营场所进行现场检查，对种子取样测试、试验或者检验，查阅、复制相关合同、票据、账薄、生产经营档案等有关材料，可以采取查封、扣押等行政强制措施。

做出上述规定的理由：首先，明确综合执法机构的执法主体地位，符合党的十八届三中全会提出的“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法”改革精神，与农业法关于“实行综合执法，提高执法效率和水平”的规定一致。其次，委托种子管理机构进行执法符合行政处罚法的有关规定。行政处罚法规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合条件的组织实施行政处罚。种子管理机构在执法中，以农业、林业行政主管部门的名义行使行政处罚权，其行为后果由行政主管部门承担。第三，委托执法与综合执法并不矛盾，可以有效解决行政部门“权责不匹配”和种子管理机构“有责无名份”问题。目前，全国有25个省制定了种子法实施细则，其中14个省授权种子管理机构、11个省委托种子管理机构行使相应的行政处罚权。地方从实际出发做出了规定，修订上位法时，合理的就要采纳。第四，通过委托方式明确种子管理机构的执法地位，有利于综合执法机构和种子管理机构整合力量，增强执法力量。对此，各方面的意见是一致的，特别是农业、林业部门从事种子种苗管理的执法人员，倍受鼓舞，认为有这一条规定，使他们的执法工作有了法律依据。

九、完善种业发展扶持保护制度

修订草案将国务院有关扶持种业发展的政策措施上升为法律规定，新增了“扶持政策”一章，主要包括财税、信贷、保险、良种繁育基地建设等方面。对品种选育、生产、示范推广、种质资源保护、种子储备以及制种大县给予扶持；将先进适用的制采种机械纳入农机具购置补贴范围；引导社会资金进入种业；国家加强种业公益性基础设施建设；对优势种子繁育基地内的耕地，划入基本农田保护区，实行永久保护；优势种子繁育基地由国务院农业行政主管部门商所在省级政府确定；鼓励和引导金融机构为种子生产经营和收储提供信贷支持；省级以上人民政府采取保费补贴措施，支持发展种业生产保险；支持科研院所和高等院校与种子企业开展人才合作，鼓励科研院所和高等院校科研人员到企业从事商业化育种，鼓励育种科研人才创新创业；鼓励和支持发展种业高新技术示范园区建设。

上述规定中，有些已经在实施，但没有系统化、长期化，有些规定的层次较低。这次修改，较好地处理了这个问题。

十、完善法律责任

结合上述制度设计，种子法修订草案进一步完善相关法律责任，林林总总涉及30多处。一是增加了对侵犯植物新品种权、植物新品种申请权和植物新品种权权属纠纷救济途径的3项规定。二是增加了对19种种子违法行为的行政处罚措施。主要包括：植物新品种侵权行为、假冒植物新品种权行为、以欺骗、贿赂或其他等不正当手段取得种子生产经营许可证行为、转让种子生产经营许可证行为、将从境外引进林木种子进行引种试验的收获物在国内销售行为、违反规定进出口种子行为、经营种子没有使用说明的行为、伪造测试数据行为、未按规定建立种子生产经营档案行为、侵占破坏种质资源行为、未经审核批准与外国人、外国企业或外国其他组织开展研究利用种质资源行为、经营推广应当登记未登记种子行为、经营推广已公告退出种子行为、私自交易由财政资金支持形成的育种成果行为、未根据林业行政主管部门制定的计划使用林木良种行为、种子生产经营者拒绝、阻挠执法机构依法实施监督检查的行为、在种子生产基地进行检疫性有害生物接种试验行为、品种测试或试验数据造假行为、从事种子管理的国家工作人员收受当事人财物、谋取不正当利益行为等。三是加大了对10种违法行为的行政处罚力度。主要包括：生产经营假、劣种子，违反种子生产经营许可管理规定，将为境外制种的种子或从境外引进农作物种子进行引种试验的收获物在国内销售，违反种子包装和标签管理规定，私自采集或采伐国家重点保护的天然种质资源，向境外提供或者从境外引进种质资源，经营推广应当审定未审定种子，强采掠青、损坏母树或者在劣质林和劣质母树上采种，违法收购林木种子等。四是提高法律的震慑力，规定上述违法行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。

除以上十个方面的内容，修订草案还明确了省级政府的种子储备责任，将烟草种、中药材种管理纳入了法律规范范围等。

种子法修改从调研到完成起草工作，历时五年多时间。目前草案对十项制度的完善，是取得了最大公约数，这与各方面立足我国种业长远发展、摒弃部门利益、积极参与和推动是分不开的，期待种子法修订草案顺利通过全国人大常委会审议，成为建立我国现代种业制度的新起点。

还要提及的是，对种子法的修改，主要制度设计和创新都涉及了，但由于种种原因，加强植物新品种保护问题未能到位。草案起草时，工作小组认真研究了国际植物新品种保护公约1978年和1991年两个文本，分析我国植物新品种保护的现状，并征求相关部门的意见，在扩大植物新品种保护客体和保护范围等方面，做出向1991年文本过渡的制度设计。起草工作领导小组认为有其合理性并认可了这个思路。这样处理，并不超前。目前国际植物新品种保护联盟有72个成员，已有52个成员加入了1991年文本，欧盟和非洲知识产权组织是团体成员，分别有27和16个国家，按国家计，加入1991年文本的有93个国家，占82%。1991年文本与1978年文本相比，大幅度提升了植物新品种权保护水平，主要包括：将植物新品种权的保护对象从授权品种的繁殖材料，扩大到收获物以及特定情况下对这些收获物的加工产品；将品种权的保护范围从禁止为商业目的的生产销售，扩大到为繁殖而进行的种子处理、进出口以及为上述目的的贮存等可能对育种者权益造成损害的行为；实质性派生品种虽可受到单独保护，但派生品种的利用需要经过原授权品种权利人的同意，否则即为侵权；将农民特权即农民以种植为目的自繁自用授权品种繁殖材料，作为植物新品种权的非强制性例外，将是否给予农民特权及其强制程度赋予成员国自身；将一般植物新品种权的最低保护期限从不少于15年增加到不少于20年，藤本植物、树木保护期限增加到25年。1991年文本第3条规定，联盟成员国应在加入五年内将受保护的范围适用于所有的植物属或种，即成员国需在五年内将国内法的保护水平达到1991年文本的要求。对于上述规定，从我国实际出发，种子法修订草案稿作了选择性吸收。

未加入1991年文本，能否在国内法中采纳1991年文本的部分内容呢？1978年文本第5条规定，联盟成员国可以根据本国法律，给予育种者大于公约规定的保护权。有选择地吸收1991年文本的相关规定，属于对育种者保护权的“同向扩大”，符合允许成员国扩大保护权的要求。从国际法角度看也好，还是从国内法角度看也好，法理上是站得住的。特别是，上述适度对接，都属于将来加入1991年文本的基础性工作，有利于避免政策的断崖式调整和与此带来的阵痛。

对上述考虑，农作物学界认识一致且很迫切，有些因有切肤之痛而大声疾呼。但在起草工作的最后阶段，对现阶段与1991年文本适度对接的利弊得失，在基本判断上出现了不同认识。为确保种子法修订草案按照原计划提请审议，提交十二届全国人大常委会第十四次会议审议的草案删除了关于扩大植物新品种保护客体、保护范围的规定，仅对实质性派生品种做出授权性、过渡性及带有较大裁量权的规定。植物新品种保护制度在与国际适度接轨方面，未能利用修改种子法的有利时机向前迈进一步，成为这次修法的遗憾。

我们期望：在农业知识产权的法律保护问题上，各方面能够深入调查研究，全面评估利弊得失，在此基础上凝聚共识。通过科学合理的制度设计，用最短的时间、最小的成本，缩小我国与种业发达国家在植物新品种保护和育种原始创新方面的差距。