陈锡文：中国农业发展形势及面临的挑战

2014.11.24

非常高兴受论坛的邀请来参加第二届隆平论坛，首先我要对第二届隆平论坛的召开表示祝贺，同时代表中央农办向袁隆平院士领衔的科研团队，在第四期超级杂交稻试验中，获得超过亩产一千公斤的优异成绩，表示热烈的祝贺和衷心的敬意。亩产超过一千公斤的意义非常重大，不仅给了人们对农业发展强有力的信心，而且对于中国在当前推动方方面面的工作，促进各个方面的创新，提供了可资借鉴的精神力量。

参与论坛的绝大多数同志都是从事农业工作的，有从事农业的自然科学工作者，有从事农业的社会科学工作者，还有很多是从事一个地方一个部门的农业农村工作的领导者，对农业的情况，大家都是比较清楚的，我这里谈一点自己的看法。

一、我国农业整体形势逐年趋好

如果用我们习惯的或者说惯常的眼光来分析，当前的农业农村整体形势是相当不错的。

1.粮食增长有望实现“十一连增”

从2004年开始一直到去年，我们的粮食产量连续十年获得丰收，农民的收入也连续十年持续增长。很多同志还记得，2003年我国的粮食总产量是8614亿斤，从我国历史上最高水平1998年的10246亿斤，降到了8614亿斤，减少了将近1600亿斤左右，使当时粮食的供求关系进入了一个相当紧张的时期。从2004年开始，党中央国务院采取了一系列有力的政策措施，推动农业科技的进步，完善粮食的保障制度，调动了农民的生产积极性，粮食产量开始持续增长，到2013年，我国的粮食总产量就达到了12039亿斤，十年之内，年度的粮食产量从8614亿斤增加到了12039亿斤，提高了3425亿斤，平均每年增产粮食342.5亿斤。能够连续保持十年的持续增长，这在中国的历史上是很罕见的。

2.农民收入增长速度连续五年高于市民

农民的收入也从2003年的2622元增加到了去年的8896元，农民的收入十年之内提高了6274元，平均每年农民收入增加627.4元，这也是一个非常了不起的成绩。因此很多人都认为，中国这么大一个国家，能够连续十年保持粮食持续增长，农民收入稳定增长，应该说是一个很了不起的成就，而且这个好的态势，到今年仍然在持续。

当然，今年粮食产量还没有最后定局，但是霜降早就已经过了，北方的粮食也都已经开始收获了，所以大体的局面已定，我们预计今年粮食产量和去年相比大概能继续增产100亿斤左右，和去年同期相比，今年的夏粮增加了95亿斤，早稻略有减产，减了2.5亿斤，估计秋粮能在8700亿斤以上，所以和去年相比，能够基本保持稳定，略有增长。全年看来大概可以增加100亿斤左右，这个目标如果实现，我们已经持续11年增产。

从1—9月份的情况来看，今年农民的人均现金收入达到了8527元，扣除物价指数之后，和去年同期相比实际增长9.7%，这个增长幅度比去年略有降低，但是和同期的城镇居民的收入相比，增幅要高于城镇居民。今年1—9月份城镇居民的人均可支配收入是22044元，扣除物价指数之后，和去年相比实际增长了6.9%，也就是说前9个月，农民现金收入的增幅高于城镇居民收入增幅2.8个百分点，这已经是持续第五年农民收入增长幅度高于城镇居民收入增长幅度。

大家知道，城乡居民之间的收入差距是社会高度关注的一个问题，城乡居民之间的收入差距，最大的一年是在2009年，2009年城乡居民之间的收入差距达到了1∶3.33，也就是一个城镇居民的收入相当于3.33个农民的收入。从2010年开始，城乡居民的收入差距在逐步的缩小，到了去年，城乡居民的收入差距是1∶3.03，而且今年这个态势还将继续持续下去，估计2014年城乡居民的收入差距可以缩小到1∶3以内，这也是一件很不容易的事情。

所以，从农业和农村经济社会发展的两个最主要的指标，即粮食产量的增长和农民收入的提高这两个指标来看，当前的农业农村形势还是相当不错的。

二、我国农业发展的新动向

按照比较习惯的分析方法做判断，可以感觉到农业农村的形势确实不错，但是如果我们深一步的探究一些更深层次的问题，也会感到当前的农业农村发展正面临着很多前所未有的新的挑战，也可以说，中国的农业农村经济发展，正在进入一个新的阶段。

1.主要农品进口数量不断增长

目前中国的主要农产品供给出现了一种非常值得我们去分析的现象，那就是：一方面，国内的主要农产品在不断的增产，但是另外一方面，进口的农产品品种在扩大，数量在增加。这其中到底是什么原因？中国作为一个人口大国，而且又是一个人均农业资源相对稀少的国家，适当的利用国际农业资源和国际农业市场来调剂国内的农产品供给，使得国内的农业资源环境压力有所减轻，这应当是必要的。但是情况远比这复杂，大家知道，进入新世纪以来，特别是2010年以来，我国农产品进口的品种明显增多，数量在不断增加，就目前的情况看，作为一个农业大国，我们最主要的农产品，粮食、棉花、油料、糖、奶、肉，这六大农产品现在每一样都需要进口，而进口的原因也是复杂多样的，有的是国内供求有缺口，有的是国际市场价格比国内低，还有的是品种的调剂和调换等等，但是一个基本的事实就是进口农产品的数量在不断增加。

2013年，我国进口的粮食包括大豆在内首次超过8400万吨，8400万吨粮食折过来就是1600多亿斤，这个1600多亿斤是个什么概念？去年我国粮食产量的第一大省黑龙江省产粮1200亿斤，东北另一个国家商品粮基地辽宁省产粮400多亿斤。所以去年我国进口的粮食就相当于黑龙江省和辽宁省这两个农业大省的粮食总产量，数量当然是非常惊人的。当然去年我们也有粮食出口，但是出口有限，各种粮食出口合在一起是243万吨，不到50亿斤。

2013年进口的粮食数量和前年相比，增加了8.4%。当然进口的粮食中，大的品种主要是大豆，净进口8400万吨粮食中，大豆的进口量就是6338万吨，进口这么多大豆，最重要的第一是为了榨油，第二是为了饲料中要添加植物蛋白。大豆的进口量这几年也是持续在增长，去年的6338万吨和前年相比又增加了8.6%。其实我们进口的谷物和谷物粉的数量倒比较有限，去年进口的谷物和谷物粉合在一起不到1400万吨，也就是不到300亿斤，在我们国家的谷物总产量中只占到2.6%。大豆的缺口现在比较大，去年我国生产大豆大概1300万吨，但是进口大豆6338万吨，而全世界正常产量的情况下，一年生产的大豆不超过2.5亿吨，能够进入国际贸易的这部分大概不到1亿吨，不到1亿吨的贸易量中，进到中国来的就是65%，6338万吨。所以，大豆这个缺口，看起来今后很长一段时间还会存在。

中国是大豆的故乡，历史上中国很长时间都是雄居世界大豆产量第一，世界大豆出口量第一，现在我们成为世界大豆进口量第一，总产量降到世界的第三位，美国、巴西阿根廷的大豆产量都比中国高，进口6000多万吨大豆，虽然不是完全都用来榨油，但是总的来说进口大豆折合植物油产量可能在1000万吨以上，但还不够。我们自己这些年来每年可以生产大概1000万吨左右食用植物油，进口大豆又增加了1000万吨左右的植物油，但是还不够，去年还进口了922万吨的植物油。实际上，根据有关部门的测算，去年我们全国消费的植物油总量超过2700万吨，人均消费的食用植物油超过40斤，人均消费植物油数量在亚洲是最高的。按照营养学家提供的，一个健康的成年人每天消费的植物油应该在20克到25克之间，其实一个正常人按照科学的要求，一年消费20斤的植物油就够了，但是现在消费超过了一倍。当然科学家一直跟老百姓讲，油吃多了不好，但是老百姓还是觉得没有油东西不好吃，舌尖上的中国，大家每天的烹炸煎炒都要用油，所以相当一段时间内植物油的缺口也还会持续的存在。

2013年，我们还进口了455万吨的食糖。我们大概现在一年要消费1300多万吨的糖，除了自己的产量之外，还有一部分缺口需要进口。去年还进口了450万吨的棉花，自己大概一年生产700万吨左右的棉花，应该说自己生产的棉花满足国内的需求是绰绰有余，但是中国又是棉纺织品和服装出口的大国，所以包括我们为国际市场提供的棉花和服装在内，我们自己生产的棉花就不够，去年进口了450万吨，这比前年历史上进口最多时的超过600万吨还是有所减少。去年还进口了乳制品180万吨，其中有100万吨是奶粉，100万吨奶粉相当于800万吨的鲜奶，进口100万吨奶粉是通过海关统计的，如果计算通过各种渠道，如邮寄回来的或者人员外出带回来的，那数量可能远远大于这个。更重要的是去年我们还进口了100多万吨的肉类，其中55.3万吨的牛羊肉，还有58.4万吨的猪肉，这个在历史上很少见。所以说，粮棉油糖肉奶这六大农产品，我们现在都面临着需要进口的局面。

从今年1—9月份的情况来看，进口增加的势头仍然没有减。前9个月我们进口粮食，当然包括大豆在内，接近7500万吨，和去年相比增加了23%，其中进口大豆5274万吨，增加了15.3%。谷物进口，今年前9个月的进口量和去年全年的数量基本相当，为1358万吨，所以谷物进口增长的速度比较快，其中最主要原因是国际上一部分小麦——饲料小麦价格比较低，国内现在又出现了小麦和玉米价格倒挂这样一种局面，饲料工业更愿意用小麦来替代玉米，所以导致了小麦进口的增加。食用植物油1—9月份进口了515万吨；糖进口了204万吨；棉花进口了大概200万吨；乳制品已经进口152万吨，增长了37%，其中主要还是奶粉；牛羊肉进口42.2万吨；猪肉进口了38.2万吨，这些都是有所增加的，意味着市场的需求还在增加。国内农产品虽然连续在增产，但是很明显，国内农产品增长的速度赶不上市场上需求增长的速度。所以，有一部分产品就出现了供求缺口，需要从国际市场上进行调剂。

2.农产品价格国际竞争力下降

主要农品进口数量增长还有更复杂的原因，就是农产品的品种质量和价格的竞争力等等这方面的原因。刚才袁隆平先生在致辞的时候曾经讲到，去年经过中央的反复认真研究，提出了我国粮食安全的新的基本思路，那就是以我为主，立足国内，确保产能，适度进口，科技支撑这么五句话，这是在今年中央一号文件中首次提出的，同时提出两方面的具体要求，要求谷物基本自给，口粮绝对安全。针对上面的情况，就需要我们进行认真的思考。在这样一个态势下，怎么能够保持国内农业发展的好的局面，能够实现国家提出的粮食安全的基本要求，能够实现我们谷物基本自给、口粮绝对安全的这个目标。

正是在这样的情况下，我觉得一方面要看到十余年来在党中央国务院的正确领导下，我们的农业农村发展所取得的成就，但另外一方面也确确实实要看到我们面临的挑战和压力。进口粮食的数量只是一个方面在增加，因为进口8000多万吨粮食中，绝大部分是大豆，而目前主要的大豆生产国还是有增产的潜力，所以从我们自己的角度去看，通过国际市场调剂来减轻国内的资源压力，还是有空间。我们曾经也算过，我国大豆的亩产比较低，全国平均亩产产量才二百五六十斤。我是搞农业的，我记得我40多年前下乡到黑龙江当知青，那时候强调农业发展有个纲要，纲要就是粮食产量的目标，1956年国家通过的农业发展纲要，提出了我们所在的黑龙江那个地区，就是在北方地区，黄河以北地区，白龙江以西地区，粮食的亩产达到400斤就是上了纲要，那时候强调大豆的纲要就是260斤，现在从全国的粮食产量看，更不用说袁隆平院士培育的超级杂交稻亩产可以超过一千公斤，绝大多数粮食产品都已经早就上了纲要，过了黄河，跨了长江。那时候定的粮食的亩产，黄河以北地区是400斤，黄河以南地区是500斤，长江以南地区是800斤，这个目标早就被实现了。但似乎我国的大豆这个纲要到现在上的还很艰难，大概也就是在这个纲要的边上上上下下，260斤好像现在还没有稳定的跨过去。因此，如果这些大豆不进口，大家可以算，6338万吨的大豆，如果要我们自己来生产，大概要接近5亿亩的播种面积才能满足，显然国内很难有挤出5亿亩地种大豆的可能性，从这个角度来看，国际市场有这个条件，那么我们多运用一些国际资源，运用一些国际市场，应该说对我们是会有利的。

但是还有一些问题可能就要复杂得多。从最近的情况看，由于国内外农产品价格的变化，我们多数大宗农产品正在承受着国内价格超过国际市场这样一种压力，也就是说国际市场的天花板已经顶到头了，有些已经突破了，所以有一些品种的进口，其实未免见得是国内的供给不足，而实际上主要是我们的价格竞争力不够。人家比我们便宜，它才进来。从目前看，主要的大宗农产品，比如说谷物，谷物的价格如果按批发价来算，国内外的价格大概每一吨要差400到800元钱，也就是说我们国内的谷物价格大概要比国际市场价格贵400到800元，折合到每一斤就要差2毛到4毛钱，这样就给国外的谷物进入国内市场提供了一个价格竞争方面的优势。比如我们统计的8月份的数据，如果从越南进口大米，越南大米是鲜米，到岸完税以后的价格8月份平均是3329元钱一吨，大数就是3300，同样的我们的鲜米同一个时间在国内的批发市场大概在3800到3900元一吨，与3300元一吨相比，一吨要差500到600元，一斤鲜米在市场上的价格差2毛5到3毛钱。进口小麦到岸完税之后价格是2017元一吨，现在向农民收的价格也要两千二三百元一吨，再到批发市场，一般在2400到2500元左右，玉米的价格到岸完税之后是1766元一吨，那么现在国内市场已经出现了玉米和小麦价格倒挂现象，玉米比小麦还贵，国际市场上进来的玉米到岸完税之后不到1800元一吨，但是我们批发市场的玉米价格特别是在南方要2400元左右一吨。大豆呢，到岸完税后价格3900多元一吨，但是今年国务院决定在东北和内蒙古实行目标价格试点，向农民收购的价格，国家制定的目标价是2.4元一斤，就是4800元一吨，每吨差八九百元，所以这无形中就给我们带来了非常大的压力，因为国内的农产品相对于国际市场农产品在谷物价格上并没有竞争的优势。

油菜籽进口，价格和大豆差不多，今年8月份的平均价3977元一吨，但是去年国内对农民的临时收储价是5100元一吨，一吨价格差1100块钱以上；棉花进口完税之后的价格大概是15400元一吨皮棉，今年在新疆已经开始实行棉花目标价格的改革试点，今年定的棉花目标价是19800元一吨，去年的临时收储价是20400元一吨，今年降了600元一吨，还要19800元一吨，但是国际市场到岸完税价格才15400元一吨。糖的进口也是，国际上进口糖完税之后不到3000元一吨，大概是2700元一吨，而在我们最主要的糖的生产地区广西自治区，大概要保本不能低于5000元一吨。

特别是肉类，以前中国是一个肉类的出口国家，现在开始进口，当然还有一部分出口。进口的肉类价格差就更大，牛肉和羊肉从一段时间来看，进口到岸的完税价格，每吨不到26000元，到了批发商手里每吨大概每吨30000元，一公斤就是30元，这个价格比我们零售市场上牛羊肉价格几乎低了一半，现在国内市场上，牛羊肉的价格，牛肉大概在62、63元一公斤，羊肉要64、65元一公斤，而批发价就是30元一公斤；猪肉的价格到岸完税价格大概是11000元一吨，还不到12000元一吨，折过来就是6元一斤，现在我们零售市场上猪肉价格大概都得12、13元以上，比国际市场上价格确实差了很多。

3.WTO对农产品的影响加深

大家看到，2008年全球性的金融危机之后，世界经济的复苏一直比较乏力，到今年9月份又开始出现了大宗产品的价格大幅度下跌。9月份国际市场上所有的谷物、大豆、豆油和8月份的环比价格都下跌了10%以上。这个价格要传导过来，可能会进一步增加我们的压力。这里头就涉及一个国际贸易的规则问题，很多同志就说，你不愿让他进，应该设置关税壁垒，把关税提起来不就进不来了吗？但是大家都知道有个WTO规则，中国又是承诺了加入WTO之后要遵守一些关税规则，十几年前，当我们加入WTO的时候，很多情况确实没有想到，到现在我们农产品的成本会这样如此大幅度的上升，国内农产品的价格会如此大幅度的上升。当时是为了在入市之后，能够多争取一些我们薄弱环节的保护力度，这些薄弱环节比如说制造业，汽车、电器等，比如说金融业，银行、保险等，比如说服务业，因为这些我们和国际市场上的差距是非常大的，为了对这些行业能够多争取一些保护，而相应的在农业上，我们实际上是做出了不小的牺牲。因为在上世纪末，我们加入世贸组织之际，全球各国农产品进口的平均关税率是45.2%，但我们最终向WTO承诺的中国如果成为世贸组织成员，那么中国农产品的平均关税率降到15.2%，只不过相当于世界当时平均关税率的35%左右，应该说这方面我们是做出了比较大的牺牲的。当初即使做了那样的承诺，国外的很多农产品仍然占领不了中国市场，因为它进来之后没有价格优势，销售不动。但现在的情况发生了很大的变化，我们在入市之初对一些重要的农产品（WTO叫敏感产品），单独承诺了它的进口关税的配额，这个具体的办法大家都清楚，就是配额之内我承诺允许你进口的这部分产品，我是低关税，如果进口量超过了我承诺的配额，那么将实行高关税。当初承诺的关税配额中，低关税可以进口的小麦承诺每年进口是962万吨，962万吨以内的小麦进口关税率平均是1%，如果超过了962万吨，从超过的第一吨开始，关税将提高到65%，我们现在没有达到这个水平，小麦的进口这两年看是三四百万吨。玉米的进口关税配额是720万吨，配额内的关税也是1%，超过配额以后关税是65%。大米的进口配额是两个266万吨，即266万吨的鲜米、266万吨的精米，两个266万吨之内都是低关税1%，超过之后是65%。此外，我们还承诺进口棉花配额89.4万吨，这个也是关税内是1%的配额，关税外是40%的配额。还有进口食糖194.5万吨，关税内的配额是15%，关税外的配额是50%。从目前来看，棉花和糖都已经突破了我们的关税配额，所以上了高关税。但是即使关税水平提高，我们的糖和棉花的价格仍然要高于国际市场。

在粮食方面还没有出现这种情况，特别是大豆，大豆没有设置关税配额，就是进口多少，都是低关税率3%，正是这样一种局面才造成现在大豆进口长驱直入，不管进多少都只有3%的关税率，这是十多年前做的一种选择。应该说当时做的这种选择，使得我们在入世之后的最初十年，农业能够在国际市场上的竞争中保持自己的稳定发展，起了非常大的作用。但是，从现在来看，新的压力已经形成了，我们的农产品的价格已经突破了国际市场农产品价格，突破了这个天花板。这对国内的农产品、对国内农产品的市场价格都会产生非常明显的影响。也不是说当初这个选择就不对，世界上可以有各种各样的选择，总而言之，对大宗农产品的进口都必须更加对市场开放，这是WTO规则的基本要求。

日本做的选择跟我们是不一样的，但它现在压力可能比我们还要大，日本当时就没有选择关税配额，我们选择的关税配额就是国家不干预这些农产品的进口，你只要进得来，你卖得掉，我允许你进，但是设一个量，在没有达到这个量之前我是低关税，超过这个量之后就实行高关税。这是我们政府的选择。日本的选择是加入WTO之后，经过五年时间，政府承诺，不管国内的供求情况如何，每年向国际市场购进87万吨大米，至于卖得掉卖不掉那是自己的事情，日本本身是大米过剩的国家，进口大米主要用于工业加工、饲料、酿造，还有一部分用于国际援助。如果说撇开这个，日本对WTO承诺每年进口80多万吨大米之外，自由的通过市场机制进口大米设置了极高的关税，2013年日本进口大米的平均关税率达到了766%，可以想象，在日本国内市场销售的大米价格，大概相当于国际市场平均价格的8.5倍。当然这个市场是进不去的，别人就没有办法进去，可问题是现在日本面临的一个极大的挑战是，美国要他加入TPP，即加入环太平洋的经济贸易伙伴组织，他们之间当然是有很明显的交换，美国在政治上军事上支持日本，日本要在经济上支持美国，如果要加入TPP，一个最重要的问题就是日本的农产品进口的关税率应该大幅度降低，甚至达到美国提出的零关税，那对日本来说这个简直就是灭顶之灾，所以大家看到TPP的谈判很难有进展，这就因为美国和日本之间的农产品价格的关税始终谈不下来。我相信，他们的首相也不敢轻易的承诺，一承诺之后会带来什么样的国内反响，这很难设想。日本最近一段时间一直在说，有五大农产品是不许人家碰的，所以他叫圣域，五大农产品就是大米、小麦、肉类、牛奶、糖。我开始很不理解，我说糖怎么就看得这么重，后来跟日本的农学省的官员交谈之后，他们说糖这个东西非常重要，糖是能量最高的食品，糖也不需要有更多的加工，抓一口吃进去，能量补给就很高，所以一旦出现突发性事件，无论是自然灾害还是战争，其他的实在供不上去送糖就行，一人发半斤糖维持三五天没有问题，所以他们对糖看得非常重。正是这样一些情况，在WTO的背景下，国际贸易的准则不是一个国家自己在制定，而是WTO的规则在起作用。现在我们面临的各种各样的问题和世界各国面临的各种各样的问题，都和当年加入WTO时候的承诺有关系。

现在我们面临的情况是这些农产品大部分突破了关税内配额的进口价格，当然我们的关税配额没有用完，没有达到顶点，这三个品种的关税配额，900多万吨的小麦、700多万吨的玉米、500多万吨的大米加在一起，允许它进口的关税配额大概在2000多万吨，现在进口的谷物才1400万吨左右，所以还是在关税配额的低关税期间，因此这个压力对我们国内市场就会比较大，如果突破了配额，关税调到65%，相应的压力就会降下来。但问题是我们国内的价格，它也不是说永远就稳定在这个水平，它也是在不断提高的。我们2004年开始实行主要粮食品种的最低收购价，特别是对小麦和稻谷，小麦的最低收购价，当时定的是每斤6毛9到7毛2这么一个水平，稻谷的最低收购价就是每斤7毛到7毛5。现在大家已经看到，小麦的最低收购价已经涨到了每斤1.1元到1.2元，稻谷的最低收购价从每斤1.33元到1.55元，已经达到这样一个水平，在这十年之内，小麦的价格大概提高了三分之二，稻谷的价格大概提高了100%，这才使得我们顶到了国际市场价格这个天花板。

以后怎么样呢？还会不会再继续上涨，再继续上涨和关税以外配额的高关税进口是个什么关系？有些专家们做的测定认为，如果按照现在这个国内农产品价格上涨的幅度来看，大概也就是七年左右可以顶到那个高关税的天花板，那个时候真正的压力会比较大。这是我们当前面临的一个大的压力，这个压力就表明什么呢？表明我们农业到了今天这个水平，从价格的角度来看，大宗产品在国际上缺乏竞争力，因此就守不住自己的国门，国际农产品就有可能会进来。我一直讲，适当的进口，我们应当欢迎，因为中国人多地少，资源环境的压力太大，但是进口过多却会带来方方面面的问题，从经济上，对产业对农民的就业和收入会有影响，从政治上讲会涉及粮食安全、经济安全这样一些重大问题。怎么想办法去努力扭转这种局面，是我们当前需要认真考虑的一个问题。

4.农村经济社会发展的深刻变化导致原有政策的成效在降低

进入新世纪以后，中国出现了一个巨大的变化，就是工业化城镇化加速，大量的农村劳动力向城镇转移。去年国家统计局公布的我国的总人口，说大数是13.6亿，其中常住在城镇的人口超过7.3亿，常住在农村的人口已经降到6.3亿以下，因此去年的城镇化率是53.73%，从常住人口的角度看，城镇人口已经超过了农村人口。改革开放初期的1978年人口总数是9.6亿，和现在相比，35年增加了4亿人，有了很大变化。9.6亿人口的时候，在城镇居住的有户籍的居民就是1亿7千多万，所以当时的城镇化率不到18%，现在的城镇化率超过了53%，这是一个非常大的变化。因此，农村出现了大量劳动力向城镇、向二三产业转移的现象。说大数，农村的总的劳动力大概在5.4亿到5.5亿之间，但是到今年6月底，农民工包括外出就业的农民工和在本地就业的农民工，这两个数加在一起，已经超过了2.75亿，也就是说农村劳动力已经有一半离开了土地，转向了二、三产业和城镇去就业，其中外出务工离开本乡镇，到外地去就业的农村劳动力是17567万人，数量还在增长。但是这些年来，外出农民工数量增长的速度在明显的下降。这个趋势大概从2010年开始，2010年外出农民工到外地去就业的农民工的数量增长幅度和上一年相比是增长5.4%，到了2011年这个增幅降到了4.4%，到了2012年降到了2.9%，到了2013年降到了2.4%，到了今年1—9月，增长幅度只有1%。这就说明整个宏观经济情况的变化、城市二三产业结构的变化，对农民工就业，特别是农民工就业的增长有非常明显的影响。

未来的趋势会怎么样？当然还得看，但是总的来说，持续五年来，农民工外出就业的增长幅度是年年下降，这里面当然有更深刻的经济结构、发展阶段等原因，同时有关部门测算，今年前9个月，外出务工的农民工平均每个月的收入是2797元，这和去年同期相比增长了10%，增幅还是明显的，但是和去年同期相比增长的幅度降低了三个百分点，去年增长13%，这也说明，农民工数量的增长和农民工外出就业工资收入的增长，这两个增幅都在下降。未来到底会出现一种什么样的情况？对农民的收入、农村的经济社会结构会有些什么影响？这些年来已经形成的农民收入增长主要靠外出就业、主要靠来自工资收入的增长，这种情况会不会有变化？这需要去认真研究。

5.农业的生产成本与农民的收益遭受挑战

农民在农业中的收益的变化最近这些年非常明显，国家发改委对于去年包括大豆的四大粮食品种的收益成本情况做了调查分析，得出的结果是这样：2013年四大粮食品种，亩均产值是1039元，没有扣除成本，和前年相比增长了0.2%，基本是持平。但是亩均费用去年是357元，和前年相比增长了4%，费用增长4%，产值增长0.2%，所以亩均收益是682元钱，这个收益包括他本人的人工和他的利润，和前年同比下降2.4%，每亩纯收益是下降的。这就意味着农民经营粮食生产，在目前这种价格和投入背景下，纯收入的增长非常艰难。其中小麦的纯收益是508元，稻谷的纯收入最好，是844元，玉米是728元，大豆只有433元，这也就说明为什么农民不愿意种大豆。357元的亩均费用中，257元是用于购买物资投入品，这个和前年相比增长了2.1%，100元是用于购买的各种各样的生产服务，包括运用人家的机械等等，这部分支出的比重和前年相比增长了8.8%，这表明农民的生产服务费用的支出，当前正处在一个快速上涨的时期。对这个调查，我还跟有关部门的同志讨论过，我说现在还有一个问题没算进去，就是土地的租金，大家都知道，各地土地租金的水平现在都不低，我有时候看了觉得很吃惊，国家发改委的调查主要是统计局在做，去年粮食生产一亩地（当然是一季）的纯收益682元，但是不少地方一亩地的租金大概就已经高于它了，很多地方一亩地的租金是600斤稻谷，600斤稻谷其实是早籼稻，今年最低价1.33元，600斤稻谷的价格已经高于682元的纯收益，所以除非第二季的收益好，或者租了地不种粮，去种别的，才能保证生产持续下去。我觉得我们需要非常认真的去对待这个情况。过去我们对农民的生产成本投入、收益等等这些统计不算人工，但是现在不行，因为劳动力的市场价格已经出来了，农民大忙季节要雇个人工价格一点不比城里人便宜，也是100、150、200，正是这个情况，农业生产的成本收益结构发生了变化，还会持续。未来会对农业生产有些什么影响？这需要深入的分析和研究。

正是这种变化带来了一个很现实的问题，就农民的收入结构出现了非常明显的变化。我把去年2013年农民的收入结构变化叫做是带有标志意义的一种变化。这里头有两个标志，一个标志就是去年农民的人均纯收入8896元，在这个8896元中，占第一位的比重最大的是工资性收入，就是去年首次出现了农民务工的工资性收入超过家庭经营性收入，这是一个标志性的变化。因为是农民，但是他的收入主要不来自家庭经营，这是一个很发人深省的标志性的变化。2012年全国农民的人均纯收入是7917元，在这个7917元里面，工资性收入3347元，占43.6%，家庭经营收入5333元，占44.6%，家庭经营收入比工资性收入高一个百分点，2013年的情况就发生根本性变化。2013年农民的人均纯收入是8896元，其中工资性收入是4025元，占的比重是45.3%，家庭经营的收入是3793元，占的比重是42.6%，出现了这样一个发人深省的第一个标志性的变化。今后的趋势也可能家庭经营收入比重会进一步降低，那么农民的收入更多的来自于工资性收入。

第二个标志性的收入变化是种植业收入占农民纯收入中的比重发生了变化，2012年农民来自种植业的收入人均是2017元，占全部纯收入的比重是26.6%，但是去年的种植业收入人均是2191元，在纯收入的比重中只占24.6%，这是一个标志性的，现在是农民种植业的收入占他的人均纯收入已经不到四分之一。我觉得这个变化反映了非常复杂的情况，其中一个很现实的问题，就是运用政策手段去调动农民种粮的积极性的难度会越来越大，因为无论你使多大的劲，对农民来说只占不到四分之一的收入，所以政策的调整实际上越来越困难。

正是由于这样一种情况，我感觉到当前中国的农业发展，既是由于前十余年的快速发展让我们站在一个新的起点上，但是同时引发的种种复杂的情况，也使我们的农业发展进入了一个新的阶段，使得我们面临着一系列前所未有的挑战和压力。

三、中国农业发展面临的挑战

当前我们至少面临着六大方面的挑战和压力。

第一大压力就是面临着国际国内农产品价格倒挂的压力。在价格上顶破天花板，这个情况我们可能会长期面对，农民对现在的农产品价格是不满意的，他有理由不满意，因为农民的收入只相当于城镇居民的三分之一。但是不考虑别的，不考虑消费者承受能力等因素，仅仅从国际市场的价格来看，再往上提高国内农产品的价格，无非是对国际市场打开更大的门，这是一大压力。

第二大压力就是农业生产成本上升的挑战。农业生产成本在快速的上升，特别是生产性的服务费用的支出，年均增幅达到8%到9%，以这样一种速度增长，当然对农产品成本的上涨推动力很大。这两重压力，相当于天花板在往下压，地板在往上升，于是中间的空间就越来越小，这是我们未来要面对的现实问题。

第三大压力就是中国是WTO成员国的挑战。WTO成员国对农业的支持保护要受到WTO规则的约束，我们在入世之初，经过激烈的谈判承诺，中国农业微量许可的补贴政策是8.5%，这个8.5%是两个含义，第一个含义对农业的全部补贴不能超过农业生产总值的8.5%，这是一个含义。第二个含义是对敏感农产品的补贴，粮棉油糖这些被定为敏感农产品，对这些敏感农产品的补贴，每一个农产品的补贴数量不能超过这个品种自身生产总值的8.5%。坦率的说，我们在谷物方面，大豆方面的补贴，按照WTO规则的算法，基本上已经到达这个8.5%的边缘，我们对棉花的补贴，甚至已经超出了棉花生产总值8.5%的上限。最近美国的棉商棉农又在纠集其他国家的棉商棉农，准备向WTO起诉我们对棉花的补贴突破界限。那么也就是说，国家有能力想给农民更多的补贴，但是WTO规则限制，很难办。于是我们就必须想办法调整补贴政策，因为WTO既有黄箱补贴，又有绿箱补贴，黄箱补贴就是这么一个8.5%的量，我们的农业去年占到整个GDP的10%左右，去年GDP总量56万多亿，农业的GDP大概是5万6千多亿。但WTO口径不包括林业、渔业，把这些扣除的话，就没有这么大，大概是不到5万亿的农业生产总值，按8.5%计算，整个补贴就是4000多万亿，那么对于粮食的补贴（实际上补贴包括大豆糖棉花都在内），也可以算，一万两千亿斤粮食，生产总值加在一起，算1.3元、1.2元一斤，大概生产总值1500亿元左右，按补贴8.5%，整个补贴额就是在1300亿元左右，去年我们实行的四补贴（种粮补贴、良种补贴、农机补贴、农业生产资料价格综合补贴），现在已经达到1700亿，但这里头还包括有一部分是棉花，有一部分是糖，所以补贴的空间也很有限。

我们要进一步研究加大对农业的支持保护力度，到底采取什么措施？国际上一个通行的办法就是把对农产品的价格补贴转化成对农民的收入补贴，转到收入补贴之后，就进入绿箱，就没有限制。我们现在也正在考虑这个，为什么要在新疆对棉花，在东北对大豆实行目标价格补贴，就是想把价格补贴分解掉，把补贴从价格中分离出来，让价格根据供求由市场来决定。对农民卖的农产品价格低于目标价格的这块差额，由政府进行直接的补贴。当然这里有很多艰难的东西，因为各国的利益纠结都在这里，美国希望能够打开中国的农产品市场，更多的进入，所以从他们的角度来看，不要说你守住你现在的关税配额，他还要让你进一步压下去，我们现在在这方面也是面对着比较大的压力。同时，国内经济增长进入新常态之后，财政收入的增长也进入新常态，过去财政在高速增长的情况下，每年都拿出这么多钱来用于各个方面的支持和补贴，2003年的时候，整个国家的三农开支是2300多亿，今年我们对三农的总的开支达到13700多亿，这几年来，每年的增长是很快的。但是随着经济增速的减缓，整个经济运行进入新常态之后，这方面也会发生一些新的变化。所以农业支持保护制度也面临着新的挑战。

第四大压力就是农业的生态环境系统已经难以承受当前这种生产方式的压力。过去为了解决大家要吃饱肚子这最基本的问题，所以采取了努力的追求粮食产量增长的这样一个目标，在这个目标下，我们取得了成就，但是也付出了代价。改革开放初期，1978年的时候，全国使用的化肥，存量不到800万吨，现在使用的化肥去年已经超过了5900万吨，这个增幅是不得了。我们每公顷土地使用的化肥是世界平均的4倍以上，于是造成的土壤和水体的污染都不断的在加剧。我们现在每年使用的农药大概在180万吨左右，有关部门的测算，真正能够作用于作物发挥作用的比重不到30%，有70%在喷洒过程中都喷到了地上或者飞到了空中，带来的污染也很严重。现在我国每年使用的塑料薄膜大概在240多万吨，但是每年能够回收的不到140万吨，那就意味着每年有100万吨以上的塑料薄膜遗留在土地里头，这些都会带来污染。更何况还有整个水体的污染或者水源的短缺，还有其他方面如工业的污染、大气的污染等等。应该说，农业的生态环境所面临的挑战和压力也是前所未有的，这就迫使我们必须尽快的考虑转变农业的发展方式，否则资源环境是难以承受的。中央从今年开始已经启动对污染的土地、污染的水源、地下水、水源的源头采取一系列保护和修复的政策，正在采取这方面的行动。

第五大压力就是农业科技的实力不强。这个压力应该说是很明显，一方面要看到袁隆平院士为代表的杰出的科学家在某些领域确实处在世界的前沿，甚至领先，比如说杂交稻育种我们绝对处于世界的领先地位。但是在更多的农业科研方面，我们还是落在人家后边。别的都不说，我们今天这个会，虽然是讲科技进步、国家粮食安全，很重要的一条，可能更多关注的都是种业的发展。我们种业的应该虽然也有很大进步，但与国际的发展水平相比差距还是非常大的，据有关部门的统计，国内的种子市场正在逐步的被国外的公司占领，比如说2001年的时候，国际品牌的玉米种在国内市场份额占有不到1%，但到2013年已经超过了12%。甜菜的种子，国外品种现在占据国内市场的96%，向日葵种子占了60%，胡萝卜种子占了50%，整个蔬菜种子占了13%，而且还有进一步扩大的态势。国内的种业应该说有了很大的发展，但是小、散、弱的现象还并没有能够很好的克服。国务院对这个问题高度重视，2011年，国务院专门发了文件，提出了指导种业发展的建议，去年国务院办公厅又进一步发出了引导种业体制改革，实行体制创新的意见。这些年来，种业有一定的发展，速度也在加快，比如我国注册的种业企业，2011年是8700家，在这些文件的指引下，经过整合重组等，到目前为止缩减为5200家，有3500家企业整合了。但是总的来说，我们这个国家要得了5000多家种业企业吗？正是这样的力量分散，造成了每个企业都没有足够的创新能力，所以对于农业科技的发展，其中种业是最重要的。从这个角度来讲，如果不加快这方面的体制改革，推进这方面体制机制的创新，不改变我们这种科技上不强，甚至在相当多的方面滞后的局面，我们整个农业在国际上被动的局面就很难改变。

第六大压力就是农业生产的组织化程度和市场化程度比较低。农业生产成本的提高，其实和农业组织化程度、市场化程度也有相当大的关系。现在特别是十八届三中全会之后，中央强调要推进各个方面的改革，农业的组织化程度、市场化程度、农业的经营体制的创新，各地也都在大踏步的向前推进，当然我们还面临着很多现实的困难和问题。我们中国所面临的很多困难和问题，确实具有国情和发展阶段的独特性，全世界具有中国这样国情的国家，确确实实是非常独特的。离开了这个很多问题不好讲，比如说中国人多地少，因此土地经营规模很小，由此也导致了我们劳动生产率低下，农产品缺少价格优势，没有竞争力。那很多人都提，抓紧扩大规模，抓紧扩大规模就是土地流转集中实行规模经营，但是谁都知道，地的背后是人，如果不能够让农民转移走，转移到城镇，转移到二三产业，让他们去城镇和二三产业获得更好的收入，有更好的条件的话，强行的土地流转集中，那无异于历史上的土地兼并，就会引出非常多的问题。有人经常跟我们讲，美国的农业制度多么好，我也承认有很多值得我们借鉴的地方，比如说目标价格制度，目标价格制度在美国是非常成功的制度，政府确定一个目标价格引导农民，生不生产是你自己的事，但是生产出来了，卖的价格高于目标价，那农民就赚了，卖的价格低于目标价，这个价格差由政府对农民进行补贴，这个政策在美国和其他一些农业发达国家都很成熟，但是在中国做这个事情就非常复杂，原因是什么呢？现在到农业部去查，承包农户的数量是多少？2.3亿户，但是美国家庭农场的总数是200万个，中国农民农户的数量是美国农户数量的115倍，同样一件事你要去做，把钱补到一家一户，这个工作量、成本要差距多少？不讲中国国情行吗？而且要扩大经营规模，农业部统计的情况，到今年6月底，全国流转的家庭承包的土地3.8亿亩，占农户承包土地总面积的28.8%，我觉得这个数量也是比较快的向前在推进，那么流出土地的农户，有5900多万户，大约占所有承包农户的四分之一，根据第二次土地详查，我们国家整个耕地面积是20.2亿亩。现在农村土地流转面积3.8亿亩，占农户承包地总面积的28.8%，那么这个基数是多少？农民承包土地总面积是多少？实际上按农业部当初统计就是13亿亩出一点头，但不是有20亿亩地吗？这个数字就对不上，但也不是说有什么故意的问题在里边，全部问题就是我们20世纪90年代中期以前的土地面积是由各地一级一级报上来的，依据是这个地交不交农业税，交农业税的地就报上来了，所以1995年统计的耕地面积是14.2亿亩，其中有13亿亩是农户家庭承包经营。但是，1996年完成第一次土地详查之后不对了，全国总耕地面积是19.51亿亩，比原来说的14.2亿亩多出5亿多亩地，其实地没有多，都种在那里了，无非是过去没有纳入统计。到2012年完成第二次土地详查，现在的土地面积是20.2亿亩，不仅没减还增了，其实所有的地都在那种着，这次的增加除了有些客观原因，比如说有些森林的边缘、草原的边缘以及新的开荒，最重要的一调和二调之间的差别就是技术手段的差别。第一次土地调查的时候，95%是用的人工入户拿皮尺测量，第二次土地详查99%用的是卫星、航拍、遥感这些技术，所以精度不一样。在这个情况下，就算是20亿亩耕地，2.3亿户在承包，一户人家就是9亩地，那么现在流转了28%，就是说现在在从事农业种植业生产的农户，总量大概是1.8亿户，有5000万户农民承包土地给人家种，1.8亿户的农民种20亿亩地，那也就是每户种11亩地，如果扩大一倍，每户人家能够种20多亩地，要减少一半的农民。减少一半的农民上哪里？这就是一个很大的问题，不能强迫。所以总书记特别强调，土地的流转不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，不是越快越好，越大越好，而要根据城镇化的推进程度和劳动力的转移情况，要根据农业技术的进步水平，要根据农业社会化服务的提高水平来确定。

四、中国农业未来发展的展望

对中国未来农业的发展，很重要的一条是要确立基本的概念，就是多少人种多少地，这是一个很基本的问题。我们现在13.6亿人，城镇化率53.7%，留在农村的人，还有将近6.3亿，大约2030年前后，中国的全部人口将会增加到15亿左右，如果说那时候我们的城镇化率达到70%，就是说居住在城市有10.5亿人，居住在农村的还有4.5亿人。这4.5亿人是个什么概念？这是2030年前后的数字，离中华人民共和国建国的日子已经过去80年的事情，打开历史的统计资料看一下，中华人民共和国建国的时候，是5.6亿人，其中农村人口4.5亿，经过80年的努力，可能农村人口还是4.5亿。所以我们在向世界各国学习借鉴的过程中，确实要重视人家对我们有用的东西，但照搬是很难做得到的。我一直认为，世界上的两种农业是不可同日而语的，就是传统国家的农业和新大陆国家的农业是没有办法比较的，传统国家的农业由于发展史漫长，人口繁衍的多，结果就是人多地少。特别是亚洲、中东西欧一些国家的农业发展历史长，在中国，黄河流域的农业有八千年以上的历史，长江中下游的农业至少有七千多年的历史，因为人口积聚的多，所以人均耕地面积少，形成了一种自己的农业的特点。而在新大陆国家，地理大发现之后，才被欧洲移民逐步逐步的占领，逐步逐步的发展农业，只有300来年的农业史，因此那里人少地多，形成了独特的一个家庭农场可以耕种几万亩土地的局面，而且引起了农村社会方面的很大的不同。中国的农民，亚洲的农民，由于人多地少，所以大多数都积聚村庄而居，相互守望，相互帮助，这是传统国家农业的基本特点，它有一个复杂的农村社会结构，以村庄治理为中心的复杂的农村社会结构。但到新大陆国家去看，南北美洲、澳大利亚，不要说村庄，一个农民家庭自己经营一个家庭农场，他连邻居都没有，因为他耕种一大片土地，而且一个农场不能光是耕地，也有草地、水源、森林，再加上道路等等，所以往往新大陆国家的一个标准的农场，大概都有2万亩左右的耕地，实际占地面积往往就是三四万亩地，三四万亩地的范围之内，只有一户住在那里，所以别说是村庄，连邻居都没有，那里的社会结构就和传统国家社会结构非常不一样。

在推进农业现代化的过程中，有很多东西值得向国际上去借鉴，但是也有很多东西必须从中国的实际国情出发，甚至必须坚守我们自己的发展道路，这个是非常重要的。正是面对这一系列新的挑战和问题，所以中央如此重视研究国家的粮食安全问题，并且提出了关于粮食安全的新的思路，实际上中央非常清晰的认识到，农业发展取得了很大的成就，但是也面临着很多新的情况和问题，特别是有些新的情况和问题是我们前所未遇的，我们在这方面是缺乏经验和政策储备的。因此，要想解决这些问题，就必须大踏步的深化改革，这一系列的改革政策措施，在去年召开十八届三中全会后，陆续的推出来了，十八届三中全会方方面面提出的措施，一共有336项，其中在今年贯彻落实的过程中，发现即使366项还没有涵盖所有的，所以还有些新的内容在增加，所以实际上超出336项，按这336项，中央农办梳理了一下，其中直接和三农有关的，有50项左右，也就是在336项中有15%左右的任务是和三农有关的，这些措施正在陆陆续续的推出，大家已经感觉到，有些已经推出了，比如最低价向目标价的改革和转化，这已经推出了。比如说推进土地确权登记颁证，推进土地流转健康发展，比如说户籍制度的改革，都在推进。

最近，中央全面深化改革领导小组第五次会议审议了两项，已经都见报了，一项就是关于推进土地流转健康发展，这个文件由中办和国办共同发出，很快还会制定一个关于农村集体经济产权制度改革试点的文件，很快也会推出。最近还有些重大的政策正在积极的研究，在申报程序之中。比如说土地制度改革、征地制度改革、农村集体经营型建设用地入市、农村的宅基地制度改革，都在抓紧进行，很可能年内会向中央报告。取得一致意见以后，也会推出试点方案。再有大家比较关注的，农民的土地承包经营权抵押担保、农民住房财产权的抵押担保转让，有关部门正在征求各方面的意见，抓紧制定这方面的试点方案，经过批准之后，都会尽快的发出。

大家都知道，从十八届三中全会到现在一年多的时间，总书记与党和国家其他领导同志特别强调，一方面必须大力的全面的深化改革，但另外一方面又强调重大改革必须有法有据，因此三中全会之后，时隔一年中央又召开了四中全会，应该看到三中全会和四中全会这两个重要的决定，是一个姊妹篇的关系，三中全会提出了大量的深化改革的任务和要求，但是怎么能确保这种改革能够健康的推行在法治化的轨道上？显然改革需要法律提供制度保障，所以才有了十八届四中全会这个决定。在推进改革过程中，既需要法律的引领和保障，同时法治建设本身也需要大踏步的深化改革，所以四中全会又提出了关于法治建设的180多项改革任务。也可以说，我们当前面临的改革任务是极其繁重的，怎么把中央提出的这些改革要求扎扎实实落到实际，特别是在农村，能够落到村落到户，能够真正起实效，这是我们当前需要认真研究的一个方面。

结合起来，我觉得在推进农村改革不断深化的情况下，需要不断的去发现我们现在面临的这些矛盾和问题。我们也正在研究明年的农村工作要求怎么提？如果中央还同意明年继续发布一号文件，这个一号文件该怎么写，各个方面大家都在思考都在研究。我们中央农办的考虑，明年的工作任务，特别是从生产角度去讲，我们提了这么五句话十五个字。第一句话就是调结构。我们的生产结构现在这样子搞下去，确实有问题，比如我们现在整个农业的生产，在北方看得最清楚，种大量的玉米，把玉米收下来做成饲料，可不可以考虑用一部分玉米直接作为青储饲料，仅仅收储子粒，把整个玉米作为全营养体来看待，专家测定，这样的效率可以提高，至少翻一番。但这个事为什么做不动？因为饲料不好算作粮食，县里的市里的领导问你，说产了这么多饲料，粮食产量下来了怎么办？这么一个技术问题就把这么大一件事情压缩掉了。所以要研究各个方面的改革去推进结构的调整，使有限的资源能有更高的效率。第二句话就是要提品质，我们不仅要求农产品产量的稳定，有些品种还要不断的增长，但是更重要的是品质，随着人民生活水平的提高，大家对农产品的品种质量的要求，显然是越来越高。第三是要想办法争效益，再不想方设法提高农业的效益，可能农民种粮的积极性，从事农业生产的积极性会越来越受影响。第四是保安全，农产品的质量安全确实压力很大，对消费者来说产生了很强的心理上的阴影。所以要通过我们的努力，把农业标准化落到实处，让农产品的生产更加有品质、更加安全。第五句话就是可持续，中国的农业不仅要为我们这一代着想，而且要为子孙后代着想。我们应逐步把中国农业引领到这样一条道路上，这是未来发展的方向，这其中一定会有很多艰难险阻要去克服，但是说到底，非常重要的就是小平同志早讲过的，农业的问题要解决从根本上讲还是要靠科技。所以从这个意义上讲，第二届隆平论坛非常重要，就是通过科技的进步来实现确保国家粮食安全的目标，这是我们所有的农业工作者，包括农业的科技工作者、农业的管理者、农业社会科学的研究者，应当共同努力的重要方向，也是我们应当完成的任务。

（作者系中央农村工作领导小组副组长、办公室主任，本文系作者在第二届隆平论坛上的主题报告，根据录音整理而成。）