加快种业立法进程保障国家粮食安全
编者按
种子法修订草案于2015年4月24日，提请十二届全国人大常委会第十四次会议审议。种子法是保障国家粮食安全的核心法律，是种业科技创新的助推器，也将奠定现代种业制度的基本框架。在种子法修订草案广泛征求社会意见之际，本报约请全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟，就该法修改的主要问题做介绍，以期更好地统一认识，加快立法进程。
修改种子法是十二届全国人大常委会五年立法规划中的一类立法项目，由全国人大农委牵头，农业部、国家林业局等部门参与。这一涉及农业核心竞争力的重要法律制度，调整对象涉及育种者、繁种者、用种者、经营者、管理者、执法者六大主体，涵盖科研、生产、流通、进出口、种质资源和知识产权保护等领域，各方面十分关注。贯穿种子法修改全过程的核心问题，就是精心慎重地设计每一项制度，使之既符合现代种业的发展趋势，又适应我国种业发展实际，经得起历史和实践检验。本文对种子法修改的背景、修改思路及主要内容简要介绍一些情况，以期对加快立法进程有所帮助。
十一届全国人大以来，全国人大代表有780人次提出修改种子法的议案25件。2011年以来，国务院先后出台了《关于加快推进现代农作物种业发展的意见》《全国现代农业发展规划(2011-2015年)》，国务院办公厅印发了《关于深化种业体制改革提高创新能力的意见》，提出了新时期种业发展的指导思想、基本原则、发展目标和保障措施。党的十八大以来，习近平总书记、李克强总理对种业发展作出重要指示，中共中央、国务院2015年又发出了《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，为修改种子法指明了方向。种子法修改过程中，三次征求各省区市人大、政府农口及法制工作部门、国务院40多个部门及社会公众的意见，多次召开专家论证会，努力使每一项制度安排都建立在符合中央的方针政策和客观规律的基础上。种子法修订草案在以下几个方面对种业制度作了完善：
一、完善种质资源保护制度
我国气候类型多样、地域广阔、地形地貌复杂，需要保护的种质资源种类繁多。近年来，受城镇化快速推进、大规模开发建设、气候变化异常、生态环境恶化等因素影响，我国的种质资源保护形势比较严峻，传统的保护方式已难以适应。为此，种子法修订草案规定，国家有计划地开展种质资源普查工作;明确国务院农业、林业行政主管部门建立种质资源保护区、保护地的责任;明确种质资源库、保护区或保护地的种质资源属公共资源，依法向社会开放;占用种质资源库、保护区或保护地，需经原设立机关同意。
国家对种质资源享有主权，行使主权的重要手段是对种质资源的出口依法管理。主权有别于所有权，种质资源的占有、使用、惠益分享等，按照有关规定执行。维护种质资源的国家主权、保护知识产权与开展正常的国际合作，三者相辅相成、互不冲突。
二、完善种业科技创新制度
建立基础性、前沿性、公益性育种与商业性育种相结合，优势互补的种业科技创新体系，是种子法修改的重要内容。这个制度安排立足于调动两个积极性，既调动科研院所及高等院校从事基础性、前沿性等公益性研究的积极性;又调动具备条件的种子企业从事育种创新的积极性。努力调动“两个积极性”的制度设计，包容性很强，鼓励各地、各部门积极创新。科研院所的科技、人才资源是长期积累形成的，大多数企业的育种能力还在发育成长阶段，两者的结合需要柔性对接，取长补短，合作共赢，如果弯子转的过急，渠未修好便放水，也不是制度设计的初衷。
三、完善植物新品种权保护制度
加强植物新品种保护，是近年来业界强烈呼吁的重要问题，修订草案增加了“新品种保护”一章。草案将植物新品种保护作为一章处理，是经过充分论证且慎重考虑的，符合2015年中央一号文件关于“加强农业知识产权法律保护”的要求。第一，增加专章是现阶段构建我国知识产权保护法律制度的现实选择。在我国知识产权保护领域，已先后制定了著作权法、专利法、商标法，而对于植物新品种权只有行政法规规定。在植物新品种保护立法滞后的情况下，将植物新品种保护的关键性制度在种子法中规定，节约了立法资源，提高了立法效率，也符合民事制度需由法律规范的要求。第二，种子管理与植物新品种保护同法规定有成功范例。作为国际植物新品种保护联盟发起国的荷兰，1966年制定了《种子和植物繁殖材料法》，为提升其种子产业竞争力提供了法律保障。生态条件与我国相近的日本、韩国以及我国台湾地区，也是将种子管理与植物新品种保护合并处理。第三，管理链条前后呼应，便于统一执法管理。品种审定制度属于行政管理行为，目的在于确保新品种的农艺和经济性状具有推广价值，确保农民用种安全;植物新品种权制度是民事保护制度，是对经授权机关审核，权利人为商业目的生产销售授权品种独占权的保护，既有行政行为，又有民事行为。二者的管理链条是相互衔接的，进入市场销售推广的审定品种，如果是授权保护的植物新品种，就如同一枚硬币的正反面，有统一的测试流程、统一的测试机构、统一的执法主体，两者的区别是，前者是行政保护，后者是民事保护。在一部法律中，多种救济手段并存屡见不鲜。
为保护原始创新，解决目前普遍存在的修饰性、模仿性育种问题，草案引入了实质性派生品种的概念，明确实质性派生品种可以申请新品种权，可以获得授权，但在进行商业化应用时需征得原始新品种权所有人同意，以最大限度地保护原始创新。
四、完善品种审定、登记制度
品种审定是种子法修改中科研机构和种子企业普遍关心的问题，修订草案完善了主要农作物品种审定制度。缩小了主要农作物品种审定范围，取消现行种子法关于国务院和省级人民政府农业行政主管部门可以分别确定一至二种主要农作物品种的规定，需要审定的主要农作物品种由目前的28种减少到5种。对经认定的“育繁推一体化”种子企业实行“绿色通道”，允许其对自主研发品种自行完成试验，但企业应对试验数据真实性负责，并建立试验数据可追溯制度。
目前，对非主要农作物品种既不审定也不登记，管理处于空白，市场处于无序状态。一些进入市场的蔬菜、花卉等品种或者没有名称或者标签标识混乱，同种异名、同名异种情况交织，用种者无法判断品种真假，受到损失追索赔偿取证困难。同时，新品种在进入市场前未能通过规范程序保存标准样品，极易造成珍贵物种流失。种子是特殊商品，涉及国家粮食安全、生物安全和食品安全，按照行政许可法关于“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动”可以设定行政许可的规定，有必要将非主要农作物品种登记纳入行政许可范围。
五、完善种业安全审查评估制度
现行种子法仅对外资进入种子生产经营领域进行了规范，在征求意见过程中，种子种苗管理部门、种子企业、科研机构等都普遍对外资大规模进入威胁我国种业安全表示担忧，提出应对外资进入育种、科研领域以及企业并购行为等进行法律约束，保护我国种子产业安全。为此，修订草案完善了种业安全审查评估制度，主要包括：建立种业安全审查机制，规范国内种子企业、科研机构与外国人、外国企业或外国其他组织开展的技术合作，从事品种研发以及外资投资或并购境内种子企业的安全审查工作;规范种质资源的进出口和国际交流合作，与境外开展种子资源合作研究利用，应当经国务院农业、林业行政主管部门批准，避免种质资源及利益流失;规定外商投资种子企业的生产经营许可证由省级农业、林业行政主管部门审核，国务院农业、林业行政主管部门核发。
修订草案关于完善种业安全审查评估机制的规定，将党中央提出的“把13亿人口的饭碗牢牢端在自己手中”和国务院关于关系国家安全的重要农产品需进行并购安全审查的规定上升为法律规范，有利于防止特有种质资源和先进育种技术流失，避免我国主要农作物种子市场被外资控制，确保国内种业安全和粮食安全。
六、完善转基因品种监管制度
转基因问题是社会关注的一个热点问题。一方面转基因技术需要发展，另一方面消费者对于转基因食品的安全性存有一些疑虑。为进一步加强对转基因品种生产经营的风险控制，草案规定从事转基因植物种子生产经营的企业，其生产经营许可证由国务院行政主管部门核发。为了回应消费者对农业转基因生物产品的疑虑，草案增加了由国务院农业、林业行政主管部门“加强跟踪监管”和“及时公告有关转基因植物品种审定和推广的信息”的规定，尊重和保障公众的知情权。
七、完善种子执法制度
现行种子法规定，农业、林业行政主管部门是种子行政主管机关，但未明确其所属的种子管理机构的法律地位。为此，修订草案完善了种子执法体系和执法手段，主要包括：明确农业、林业行政主管部门所属的综合执法机构或者农业、林业行政主管部门委托的种子管理机构，有权开展种子执法工作;农业、林业行政主管部门在执法中可以进入生产经营场所进行现场检查，对种子取样测试、试验或者检验，查阅、复制相关合同、票据、账簿、生产经营档案等有关材料，可以采取查封、扣押等行政强制措施。
八、完善种业发展扶持保护制度
修订草案将国务院有关扶持种业发展的政策措施上升为法律规定，新增了“扶持政策”一章，主要包括财税、信贷、保险、良种繁育基地建设等方面。这些扶持政策，有些已经在实施，但没有系统化、长期化，这次修改，较好地处理了这个问题。
结合上述制度设计，种子法修订草案进一步完善了相关法律责任。一是增加了对侵犯植物新品种权、植物新品种申请权和植物新品种权权属纠纷救济途径的3项规定。二是增加了对植物新品种侵权等19种种子违法行为的行政处罚措施。三是加大了对生产经营假、劣种子等10种违法行为的行政处罚力度。四是提高法律的震慑力，规定上述违法行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。
种子法修改从调研到提交全国人大常委会审议，历时五年多时间。期待修订后的种子法能够成为建立我国现代种业制度的新起点，引领我国种业做大做强，为国家粮食安全作出新的贡献。
(责任王沛)
