让土地确权给农民吃上“定心丸”

30多年前，我国农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，调动了广大农民的积极性，而随着农村经济社会结构发生巨大变化，大量农村劳动力向城镇转移，土地产权界定不清也引发了一系列问题。7月2日，全国政协召开双周协商座谈会，围绕“农村土地确权登记和相关法律问题与对策”协商议政、建言献策。为筹备本次会议，全国政协提案委员会于5月30日至6月5日分赴广东、浙江两省进行专题调研。土地权益是农民最大的利益，大家都希望，当前正在进行中的土地承包经营权确权登记颁证试点工作能够给农民吃上“定心丸”。

中共十八大和十八届三中全会都对农村土地承包经营权确权登记工作提出了明确要求，连续六年下发的中共中央1号文件都突出强调了确权登记工作的重要性和紧迫性。“确权的‘确’的是农户作为集体组织成员的承包权，这是农村下一步改革的前提。”座谈会上，作为中央农村工作领导小组副组长的陈锡文委员如是说。委员们认为，应通过完善相关法律，从解决承包经营权属混乱入手，稳定农民与土地的长久承包经营关系，扭转原来农村土地产权不明晰，农民利益没保障，权益不平衡等现象，为促进城乡发展一体化提供新的动力。

完善相关法律明确土地权属

全国政协提案委员会专题调研组的第一站是广东佛山市南海区。这里是国务院农村改革示范点。5月30日下午，调研组一行来到南海区北约村、南约村，考察了两个村的经济合作社。自去年开始，佛山市开始组织实施农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，其中南海区已有30个村居基本完成确权工作。然而，当地有关部门反映，集体经济组织及农村股权缺乏法律根基，阻碍了土地确权登记工作的开展。

目前，国家层面没有对农村集体经济组织进行专门立法，调研组在广东、浙江两省了解到，大家对于农村集体经济组织成员的界定要求很迫切，因为集体经济组织成员资格是取得土地承包经营权的主要依据。

“现在农村人口呈多元化，对土地需求、股权分配、股份分红争议纠纷不断，特别是外嫁女、新生儿、上门女婿、后迁户等特殊群体要求认定集体经济组织成员资格诉求强烈。”带队调研的全国政协提案委员会副主任傅克诚说，应当抓紧制定出台《农村集体经济组织法》，明确农村集体经济组织的法律地位，明确集体经济组织成员资格，理顺农村基层组织管理体制。鉴于立法过程很长，可考虑先在相关文件中对集体经济组织及成员资格认定作出原则性、方向性规定。参加调研的陈章良委员说，广东、浙江两省均出台了关于农村集体经济组织的地方性法规，他呼吁在国家层面加紧立法，“不能一个地方一个法”。

何丕洁委员也认为应以法律条文形式明确农村集体经济组织的内涵、外延和权利。他建议在推进立法进程的同时，先由地方出台地方性法规和文件来制定相关界定标准，坚持公平公正，充分尊重农民意愿。洪天慧委员认为，农村有相当一部分妇女因婚嫁、丧偶、失地等原因，其土地承包权益没有得到落实，在法律层面应明确农村妇女作为集体经济组织成员的资格认定标准。

在张伯军委员看来，当前迫切需要在法律层面明晰土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的内容。胡汉平委员则建议在农村土地承包法中增加农村土地“三权分置”规定，尤其要赋予农村土地承包经营权的抵押担保权能。谈及“三权分置”，陈锡文委员说，在一些地区，明确所有权、稳定承包权、放活经营权的提法和做法已有多年历史，现在法律层面上需要明确的是承包权和经营权如何分离、经营权能不能抵押担和再次流转等问题。

座谈会上，王俊峰委员还针对农村宅基地和集体建设用地确权的法律问题提出了建议。他说，农村集中居住区的宅基地，户口迁出后的宅基地使用权和土地承包地，以及小产权房的确权问题都需要从法律上明确。

“争议土地”调整要因地制宜

“农村土地二轮承包开展以来，一些地方土地承包关系调整过于频繁，一些耕地征收后没有及时在权证上做出变更，造成目前农民实际承包的土地面积与二轮土地承包权证上的面积不一致。”在浙江省与相关部门座谈时，浙江省政府相关负责人向调研组如是反映。

6月3日，调研组考察了浙江温岭市箬横镇红丰村等地农村土地确权登记情况。温岭市先行先试，摸索出了不少经验，温岭的确权登记坚持因地制宜的原则，原则上维护农户现有的承包面积，“多不增、少不收”，农户之间有纠纷的承包地登记，则采取做“争议登记”的办法，协商解决。

在温雪琼委员看来，当前，农村土地“增人不增地、减人不减地”，导致了相当一部分人没有分到承包地,农民对公平的诉求很强烈。温雪琼委员建议中央一方面要有相关的权威性法律法规政策性文件加以指导约束，也要留给地方基层组织和村民委员会自主创新的空间，允许各地干部群众在不违背国家基本法律法规的情况下，发挥村民自治组织的作用，根据各地实际情况做出“调地”的实际操作办法规程，丰富纠纷解决机制的原则。

“政府在确权登记工作中主要应加强政策引导和进行监督管理，而不是越俎代庖自己去做这项具体工作。”陈锡文举例说，有些地方在村党组织、村委会或村集体经济组织主持下，选举产生由了解本村土地承包情况、有威望的老同志组成理事会，负责协商调解相关矛盾，“一般两到三个月就能处理完，经公示后，政府负责登记。”对此，张亚忠委员建议根据《土地管理法》相关规定协商解决，对证地不符的情况，根据法律有关规定以村民会议和村民代表会议形式确定土地承包方案。

调研中，委员们还发现，有些耕地长期撂荒，有些农户常年外出打工，自己都搞不清承包地的边框四至。而一些已经退地进城的农户返回农村要求权利，影响了土地确权登记工作的开展。

胡汉平委员建议修改农村土地承包法时，将进城农户是否获得社会保障作为是否收回承包地的唯一条件，获得了就可以收回、未获得就不可以收回。对于土地权属争议，丁明山委员建议实行“股田制”，即按照人均占股的方式确定给每个农民的土地使用权的权益，解决由“增人不增地、减人不减地”而造成的“有地无人种，有人无地种”的困境。

“目前，打着公共利益的旗号行商业目的的违规征地并不少见。无论是讨论土地承包经营权的流转还是宅基地的流转，都应以有效地保护农民的基本权益为前提。”会上，沈瑾委员建议国家立法机关应通过修订法律或由全国人大常委会对征收土地的“公共利益”做出明确解释，将农地征收严格地限制在公共利益的范围内，征收农民土地还要必须遵照法定的程序和公正补偿为前提。

王国卿委员曾先后赴辽宁、江西两省信访督导，接触了不少农村土地信访案件，还参加过提案委员会关于农村土地问题的两次调研。他说，最直接的一个感受就是集体土地所有权的权益没有得到体现。“谁能真正地代表集体、谁有权处置土地，没有明确规定，相当一部分农民认为承包权就是所有权。”为此，王国卿呼吁明确集体土地所有权的代表者、能有效行使所有权的主体，明确村民委员会的公共服务功能，划清村民委员会和集体经济组织之间的关系，还要尽快出台土地收益和征地补偿费分配使用办法，“一些地方进行了探索，效果不错，像北京密云的‘华润小镇’、广东南海的部分社区，这些村集体有股权、有收益，将集体收入用于支付村民的社保、医保，修建公共设施等。”。王国卿认为，要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，明确村集体的利益分配比例。

稳定土地承包关系长久不变

我国的《土地承包法》、《物权法》都明确了耕地的承包期为30年，从2008年开，党中央有关文件多次提出“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。但调研组发现，在土地确权登记工作中，基层干部群众对“长久不变”的具体含义不清，想法不一，做法各异，“群众提出的问题基层干部不敢正面回答”，傅克诚说。

调研中，不少委员认为，“长久不变”可以分阶段实现，在第二轮承包到期后，对历史遗留问题太多，确需调整的地方，允许在严格调整程序的条件下“大稳定、小调整”，保持政策的连续性。同时，参照现行法律，与林地承包权年限、城镇居住用地使用权的规定相一致，土地承包期为70年。给基层干部和农民以更加明确的法律规范。同时尽快修改耕地承包期为30年不变的有关法律规定。

“如中央能尽早明确长久不变的具体内涵，广大农民的预期将更稳定，确权登记工作也更容易开展。”胡汉平委员在会上呼吁。谈及土地承包关系，何丕洁委员建议在农村土地承包法中增加关于农村土地承包关系保持长久不变的原则性表述，同时尽快研究出台相关文件，明确“长久不变”的含义，统一界定各地农村土地承包经营权的确权期限。