程国强：中国需要新粮食安全观

作者： 时间：2015-06-10

在农业资源环境严重超载、透支的背景下，去年中国粮食仍然实现了“11连增”。据国家统计局数据，2014全国粮食总产量达6.07亿吨，同比增0.9%，第二次站上6亿吨的台阶。如果不考虑其他外部效应，这个数字提供的仅仅是一种心理安慰。因为，无论是财政代价还是生态代价，它已经超出了我们对粮食安全的定义。

连年增产不代表粮食的真正安全

中国长期以来粮食赖以增产稳产的政策手段已经难以为继。在2014年底的中央农村工作会议上，李克强总理明确指出，目前我国农业持续发展面临两个“天花板”、两道“紧箍咒”。即，目前国内主要农产品价格已高于进口价格，继续提价遇到“天花板”。农业补贴中有的属于“黄箱”政策范畴，受到世贸组织规则限制，部分补贴继续增加也遇到“天花板”。且农业生产成本还处在上升通道，“地板”在抬升，包括人工、农机作业、土地流转等费用上涨很快，种子、化肥、农药等价格也不便宜。除了两个“天花板”外，生态环境严重受损、承载能力越来越接近极限，资源开发利用强度过大、弦绷得越来越紧，生态环境和资源条件这两道“紧箍咒”也严重束缚农业长远发展。

早在2004年，中国农产品贸易首次出现逆差时，我们就判断，农产品贸易逆差将是中国农业的一个常态。依据是生态环境压力到了极限，土地资源自给率只有80%。一方面，粮食“11连增”是以化肥、农药等投入增加、农业开发强度濒临极限、生态环境牺牲为代价的。中国每亩耕地化肥施用量是发达国家的3倍左右，化肥单季利用率仅为30%左右，低于发达国家20个百分点以上。农药利用率仅为33%左右，低于发达国家20—30个百分点，全国约有1.4亿亩耕地受农药污染，土壤自净能力受到严重影响。数据显示，近几年我国中重度污染耕地已达到5000万亩左右，耕地污染超标率为19.4%，超标面积达3.5亿亩。另一方面，随着城市化的推进，耕地资源减少趋势也不可回避。截至2010年底，中国人均耕地面积减少至1.38亩，仅是世界平均水平的40%，而中国人均水资源拥有量不到世界平均水平的四分之一，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。也就是说，中国的农业资源约束也到了极限。这样的情况下，利用国外资源是一个不可回避的战略选择。2013年底，中央重新界定了国家粮食安全的内涵与边界，确立了新的粮食安全观，从过去保全部转向保重点，谷物基本自给、口粮绝对安全，并第一次把适度进口作为粮食安全战略的内涵之一，要求更加积极利用国际农产品市场和农业资源，有效调剂和补充国内粮食供给。特别是，要求在保障当期供给的同时，更加注重农业可持续发展，保障供给不能以牺牲资源环境为代价。这意味着，中国的新粮食安全观，是确保资源安全前提下的粮食安全，而粮食连年增产并不代表粮食的真正安全。

托市收购政策外部性越来越明显

相比于粮食生产数量问题，现在更应该关注的是结构问题和可持续发展问题。2012年粮食产量实现“九连增”时，我们就提出来，要减少对农业资源的开发强度。事实上，当粮食生产持续稳定在5亿吨台阶后，就应该考虑在结构上做文章，在提质增效上下工夫。但国内粮食支持政策，在实施中呈显著的路径依赖特征，难以适应国内供需结构变化的新形势，调整比较滞后。如现行的最低收购价、临时收储等托市收购政策，在粮食“库满为患”时，仍然没有考虑提质增效，继续鼓励增产。

按照FAO（联合国粮食及农业组织）的经验，粮食当年库存达到次年消费量的17%、18%，就可以满足粮食安全要求。而目前中国三大主粮库存消费比达到50%，如此高的库存消费比在世界也属罕见。问题是，为什么粮食库存高企的同时，进口却在大幅增加？除了国内外巨大价差外，品种调剂是进口的基本原因。

结构不合理源自什么呢？调研表明，与2004年开始陆续实施的最低收购价、临时收储政策直接相关。而且政策成本越来越高，政府、下游企业、消费者等都付出了较高的成本，社会福利损失巨大，矛盾越来越突出。显然，这种托市收购政策已经难以为继。改革的基本取向是减少价格支持政策对市场的扭曲影响，切实发挥市场配置资源的决定性作用，建立形成农产品生产的消费导向。目标价格补贴政策就是在这样的背景下提出来的。2014年，中央决定在大豆、棉花两个品种试点目标价格补贴政策。按照政策设计，政府事先确定农产品的目标价格，农民按照市场价格随行就市销售给任意收购主体，政府不再挂牌收购，目标价格仅具有价格信号作用。当该农产品实际市场价格低于目标价格时，政府按照两者之间的差价补贴农产品生产者，保证其基本收益；若该农产品实际市场价格高于目标价格，则不需启动目标价格补贴政策。虽然第一年试点过程中，出现了价格下滑、操作困难以及道德风险等问题，但是市场活了，农产品价格形成机制初步理顺了。

有人对目标价格补贴有不同意见，认为中国核定补贴的种植面积不容易，目标价格补贴到户成本太高，操作太困难。但从我近两年的调研看，它具有可操作性。一些地方已经积累一些操作经验。如良种补贴，许多地方已经与实际种植面积挂钩，实施效果不错。因此，对目标价格补贴的种植面积，可以采取农民申报、村组丈量、乡镇核实、县市抽查的方式，并配套建立奖惩机制，确保种植面积真实可靠。从财政负担来看，如果用目标价格补贴制度替代现有托市收购措施，财政支出将有所降低，还会提高政策实施效率，在总体上增加社会福利。下一步当务之急要考虑在承包地确权登记的基础上，推动建立全国农户基础信息系统，动态跟踪监测农户人口、劳动力、承包地、宅基地、机械设备，以及劳动力就业、收入、土地流转、种植品种与面积等情况。

农业该怎么补贴才合理

在中国农业成本还在不断上升，农民种地不挣钱，国内农产品价格比国外高的情况下，农业补贴之路该怎么走？没有一个国家能做得到“完全市场化”，即使像美国这样高度市场化的国家，对农业也采取了错综复杂的补贴政策体系。因此，我们考虑，从中国基本国情出发，坚持市场定价原则，建立以直接补贴为主体、价格支持为补充、综合服务支持为支撑，指向明确、重点突出、合理高效、操作简便的新型补贴体系。可考虑给地方更大的改革空间，鼓励地方政府探索实施对农产品市场干预扭曲作用小，指向性、精准性和可操作性强的新型补贴措施。

中国农业需要全球战略和制度创新

今后中国农业需要的是全球战略，必须掌握统筹利用国内外两个市场、两种资源的主动权和农业国际竞争的制高点。核心涵义在于，其一，加速推进中国对外农业投资，在全球范围内配置农业资源，引领中国乃至全球农业发展；其二，创造互利共赢的国际农业发展环境，积极参与全球农业治理，大力加强区域农业合作，推进实施新型农业国际合作战略，支持其他发展中国家提高农业生产能力；其三，重塑有利于国内农业发展的国际农业规则，维护全球市场稳定。比如，2001年中国为了加入WTO，做了一些承诺。现在我们发现，WTO的规则超出我们的水平，所以必须积极主动参与全球规则的制定。现在国内对国际市场有两种担忧，一种是担忧国外低价农产品冲击国内市场；另一种是国际市场价格波动传导到国内，影响国内宏观经济。因此通过制定规则来控制市场波动风险就显得尤为必要。为避免“中国买什么什么涨”的局面，中国需要明确进口需求、给国际市场稳定预期。为此，建议通过权威信息机构，定期发布农产品供需平衡表，使农产品需求可预期。信息越公开透明，就越没有市场炒作的空间。中国农业的全球战略应该包括：持续稳定、可预见的直接贸易、农产品进口多元化、境外农业投资、新型农业国际合作、创建全球大宗商品交易中心等五个大方面。建立全球供应网络，进口粮食还有何风险可言！

与此同时，在坚持家庭经营在农业中的基础性地位前提下，如何真正实现农业经营方式的突破创新，加快构建新型农业经营体系，是目前及今后一个时期，我国农业现代化进程面临的最为棘手的难题。中国农业发展迫切需要一个制度方向。

现行农地经营权流转集中模式，实际上是一种小农经济复制模式，即在小农基础上的农地流转集中——实际难以实现规模经济。从已有的实践看，农业合作社也难以成为一种替代农户经营的经营形式，而公司+农户模式则始终未能实现真正意义的“双赢”，因此也不能成为一种发展方向。

四川崇州“农业共营制”试验，或许是值得关注的制度方向。他们以家庭承包为基础，以农户为核心主体，农业职业经理人、土地股份合作社、社会化服务组织等多元主体，形成共同经营的新型农业经营体系。他们的做法是，首先引导农户以土地承包经营权入股，成立“土地股份合作社”，解决规模化、组织化问题；其次聘请懂技术、会经营的种田能手担任职业经理人，负责合作社土地的生产经营管理，解决谁来种粮的问题；再其次，引导建立适应规模化种植的专业化服务体系，打造“一站式”农业服务超市平台，解决怎么种粮的问题，提高技术水平与生产效率。我们把这种“土地股份合作社+职业经理人+服务超市”三位一体的农业经营模式，称为“农业共营制”。我认为，崇州所探索和实践的“农业共营制”，有可能是破解我国农业经营方式转型的重要突破口，也昭示着中国农业经营体制机制创新的重要方向。

来源:社科院农村所