《经济学人》｜中国粮食政策应符合市场规律

英国著名报刊《经济学人》5月14日刊发《苦涩的收成》（Bitter harvest）一文，对中国推行粮食自给自足的成本越来越高提出看法，称中国要实现自给自足这一目标必须更灵活，文章同时认为，当别国都在削减农业补贴时，中国却支出更多，应该考虑给予更有效的支持，尽可能少地违反市场规律。以下为文章内容。

基因农业网（Panda）编译：过去五年，随着农场工人雇佣成本一路飙升，中国南方的甘蔗种植户开始将目光投向边境线另一端的越南。他们雇用越南工人，特别是冬收时节来照料农田，这比雇用中国工人的费用便宜近四分之一。这些移民入境并不合法，但当地监管部门也只是睁一眼闭一眼。每年，约有5万多越南人涌入素有中国“糖都”之誉的广西省崇左市，这里，甘蔗在喀斯特山脉环抱着的红色土地中蓬勃而生。不过，由于最近中越政治局势紧张，中国政府开始采取措施将这些非法移民驱逐出境。这一行动对广西甘蔗种植户的打击犹如墨西哥工人突然撤离加利福尼亚桔园。

即便没有这样的打击，崇左的农场主也已经因为廉价的进口甘蔗制品竞争而深陷财政危机。不过，多亏政府对制糖业的扶持，他们尚能够维持收支平衡。政府对进口糖制品的审批进程减慢，并采购相对偏高的本地糖制品用于国家储备。为了鼓励入不敷出的蔗农继续种植甘蔗，中央政府正在考虑建立直接补贴系统，不会任由崇左自生自灭。在封锁越南劳工非法入境的同时，当地政府还开始提供“糖贷”。普通民众对此类贷款日益增长的需求反映了中国农产品制造业的普遍萎靡状态，不仅仅是制糖业。成本不断上涨，作物产量停滞不前，因此，政府需要提供越来越多的支持来维持农业生产。

自上世纪五十年代后期造成千万人丧生的“自然灾害”大饥荒以来，中国开始了艰难的自力更生，几乎完全依靠自已的力量养活了国民。它以占全球十分之一的可耕地面积养活了全世界五分之一的人口。而今天，随着中产阶级对食物的需求日益增长，仅依靠国内农业已经很难实现自给自足。2011年，由于对用作肉猪饲料的大豆产品需求巨大，中国一跃成为世界最大的农产品进口国。

不过，虽然中国对大豆产品进口持开放态度，但同时又为关键粮食作物进口设立了众多障碍。自中国共产党开始执政以来，中国政府就一直提倡自力更生，努力实现粮食作物以及从糖到肉等各种商品的自给自足。在5月6日新发布的国家安全法草案第二稿中，对确保“粮食安全”的职责作出了明确规定，中国领导人常常将这一术语与自给自足联系在一起。让中国实现粮食自给自足曾是毛泽东时代的战略目标（尽管正是他造成了那次大饥荒）。在他当权的那个年代，前苏联和美国都是中国的敌人，所以他并不信任国际市场。今天某些中国官员也有同样的想法。

虽然中国对大豆的需求巨大，但是这并不意味中国政府认为大豆是关键的粮食作物。从共产党执政的早期以来，中国政府就一直通过自力更生努力实现粮食和从糖到肉等各种商品的自给自足。在5月6日新出炉的国家安全法第二版中，具体规定了国家的责任之一是保证“粮食安全”，中国政府常常将这一术语和自给联系起来。让中国发展到粮食自给自足的地步是毛泽东（尽管他造成了那次大饥荒）的战略目标。

维持自给自足的成本很高。发达国家智囊团经济合作组织（OECD）研究数据表明，2012年中国政府用于补贴农户的支出高达1650亿美元，是五年前的两倍。这一做法还间接鼓励了低效。国家对大米、小麦和玉米所设定的最低收购价格远高于全球水平，这对于刺激生产有所助益，但同时也打击了农民更好地利用土地资源种植经济作物的积极性。政府干预导致农民在缺水地区大量种植诸如小麦和玉米这样的耗水作物。农民大量使用农药来提高产量，却污染了水资源。自上世纪九十年代起，产量的增长速度一直在减慢，在近几年趋于稳定，另一方面，成本却在持续增长——尤其是随着年轻人进城工作，劳动力成本越来越高。

一直以来，当主粮作物产量有富余时，国家都会将超出部分购买用于储备。许多国家也都是这么做，通过扩充粮食储备来稳定粮食价格，并在干旱或病虫害疫情发生时用于应急。不过，中国的粮食储备被认为是过于庞大（具体数据为国家机密）。比如，据估算，中国的玉米储量能够维持全国七个月的消费量，而通常三个月即被认为是安全水平。

四月，中国粮食局党组书记、局长任正晓在中央电视台一个揭露体制内贪腐问题的访谈中表示，粮食的巨大储备是“一件愉快的负担”。中国东北地区的官员通过低价收购劣质粮食，同时在报告里称他们用高于国家标准的价格购买高质量的粮食。他们将差价中饱私囊，将劣质粮食送入国家贮备库。这样的欺瞒行为似乎是司空见惯的现象。

即使在中国粮食战略中的重要性远不如大米和小麦，糖类制品的生产因为政府干预而造成的失调也显而易见。政府要求国内生产量能够满足85%的年消费量，但中国的甘蔗种植业效率低下，与全球最大的甘蔗生产国巴西相比，中国甘蔗的年产量还不到巴西的一半。国内糖类作物的种植成本比国际市场高出一倍多。即便加上运输成本和高达50%的进口关税后，从国外进口的糖制品仍然更便宜。所以，政府有意拖延进口审批，以避免本地市场被进口产品侵占。

有些领导人似乎明白实现自给自足这一目标必须更灵活。中国国务院总理李克强在去年曾表示，中国的目标是实现口粮的“绝对安全”。有人认为他的话模棱两可：对于越来越多地从国际市场购买农产品而不是本地种植，公众就这些措施是否能够确保所说的粮食安全进行争论。不过，共产党向来以扎根农村为荣，不希望在农村引起动荡。因此，当觉察到国内生产者受到威胁时，政府就继续为进口产品设置障碍。崇作农民可以作证，政府仍然非常希望让他们继续在无利可图的土地上耕作。

错误的方向
当别国都在削减农业补贴时，中国却支出更多

中国政府用于农民补贴的花费超过世界上任何一个国家。经济合作组织（OECD）研究数据表明，仅在有数据可比的最近一年（2012年）中，中国在直接或间接的农业补贴中支出高达1650亿美元。支出排名第二的是日本，为650亿美元，随后是美国，300亿美元。

不过，相对而言，中国的农业补贴政策更加符合全球标准了。补贴支出在农业收入中所占比重约为17%，迅速赶上了OECD的平均水平，而OECD是一群发达国家的组织。在农业补贴方面最慷慨的国家包括日本、韩国和瑞士，补贴力度达到农业收入的一半多。

更令人不安地是发展方向。在OECD追踪的主要新兴市场中，中国在补贴支出的增长速度上仅次于印度尼西亚。中国的农业补贴从1995-1997年占GDP的1.4%增长至2010-2012年占GDP的2.3%。在发达国家都在逐步削减此类支出时，中国正朝着相反的方向发展。OECD国家平均农业补贴支出从1995-1997年占GDP的1.6%降至2010-2012年占GDP的0.9%。

还有对于中国提供补贴类型的担忧。即使是那些主张减少政府对农业干预的人，也承认农业补贴能够在经济繁荣～萧条循环的大起大落中起到有效的缓冲作用。但我们面临的挑战是，如何计划给予更有效的支持，尽可能少地违反市场规律。那些能够带来更多增产投资或是无论生产水平高低只提供持平补贴的计划才是上上策。哪怕实际需求很低，仍然鼓励农民继续种植的做法并不可取。

据OECD计算，中国农业补贴中约70%是这类不健康的类型。比如，政府向农民承诺远高于当前全球水平的最低收购价格。虽然其他一些亚洲国家情况更糟糕，比如在印度尼西亚，补贴方式就非常有问题，几乎占到政府的全部农业财政支出。不过，鉴于中国的规模，政府对粮食储备的干预和错误管理很可能对全球市场带来更深远的后果。

原文链接：http://www.economist.com/news/china/21651276-drive-self-sufficiency-food-comes-growing-cost-bitter-harvest