史上最严《食品安全法》能否保障舌尖上的安全

■本报记者 张文静 赵广立

4月24日，经第十二届全国人大常委会第十四次会议审议通过的新修订《中华人民共和国食品安全法》引发了人们的广泛关注。

这部经全国人大常委会第九次会议和第十二次会议两次审议、三易其稿的新版《食品安全法》，将于今年10月1日起正式实施，内容由原来的104条变为154条，增加了50条。

由于修改力度颇大、各项规定的广泛程度和处罚力度也明显加大，新版《食品安全法》也被人们称为“史上最严”的《食品安全法》。

这几年，国内的食品安全事件层出不穷。2008年，三鹿、伊利、蒙牛、光明、圣元以及雅士利等多个厂家的奶粉都被检出含有三聚氰胺。“毒奶粉”一时间成为笼罩在人们心头的一层阴影。此后几年间，从瘦肉精、苏丹红、地沟油到“掺假羊肉”“毒生姜”等，人们“舌尖上的安全”一再失守，食品安全问题成为了悬在整个中国社会头上的达摩克利斯之剑。

那么，法律的“史上最严”能否从此让人们对食品安全放下心来呢？

“史上最严”严在哪儿？

剧毒农药禁用于果蔬、保健食品不得涉防病治疗、婴幼儿配方食品全程控制、产销转基因食品应标示……在新版《食品安全法》中，一些人们广泛关心的问题得到了明确规定，也成为新法中备受关注的亮点。

“‘史上最严’的‘最’字，可以从涉及范围最广泛和处罚强度最高来理解。”中国农业大学食品科学与营养工程学院教授罗云波告诉《中国科学报》记者。

“比如，规定奶粉的配方要登记、申报、备案等，这些可能在国外都是没有的。同时，新法对第一责任人——生产者的约束更多了，也更具体，在所有的154条中，这部分内容有50多条，占到了全部内容的三分之一。”罗云波说。

“值得注意的一点就是追责。”罗云波补充说，“此次新法的追责强度和范围都更大，处罚力度也更高，追责涉及到食品安全的各方面，从监管者、生产者到广告等。同时，规定上级部门要对下级部门有义务考核，考核有问题的要进行处理。过去，只是说让你履职，怎么履职却没有说，新法规定要有评估，评价是否作为了，还是乱作为。新法对地方政府的要求特别多，这就遏制了地方保护的现象，避免地方政府为了GDP增长对食品安全问题睁一只眼闭一只眼。”

在食品安全专家、中国工程院院士陈君石看来，新版《食品安全法》的显著特点之一就是处罚力度加大。“过去常有人抱怨食品安全违法成本太低，这次加大处罚力度不仅表现在罚款的数额上，还表现在将处罚延伸到了《刑法》上。”

“另外，新法可以说非常细，对一些新的业态，如网购等，都有明确规定。”罗云波说。

确实，如今网购已成为我国居民日常消费的主要方式之一。根据中国电子商务研究中心发布的《2014年度中国网络零售市场数据监测报告》，截至2014年12月，中国网络零售市场交易规模达到了约2.8万亿元，较2013年增长了49.7%。其中，食品网购比例增加快速。“去年我买的食品占了整个清单的四分之一。”网购达人刘女士介绍说。据调查显示，40%的中国网购者购买过食品。

但网购回来的食品有问题该怎么办？此次的新版《食品安全法》同样将网购食品纳入了监管范围，并作出网络食品交易第三方应当对入网食品经营者进行实名登记并明确其食品安全管理责任，消费者通过网络食品交易第三方平台购买食品，其合法权益受到损害的，可以向入网食品经营者或者食品生产者要求赔偿等明确规定。

严法能否等同于监管体系的完善？

十八大以后，中国的食品安全监管体制由过去的多部门监管变成了两段式监管，即由国家食品药品监督管理总局和农业部监管。但是此前，新的监管体制是文件，如果不写入法律，就难免遭遇“合理不合法”的尴尬。

“按照新法，监管主体进一步集中，避免段与段之间衔接不好的问题。因为第一版食品安全法存在先天不足，虽然它有综合协调的职能，但一直协调不好。新法出台后，最主要的特点，就是与现行体制相吻合，把现行的体制以法律形式固定下来。”

罗云波介绍说，“同时，新法还把风险管理提高到一个重要的位置上。未来，食品安全的监管体制还是需要通过风险监测，提出风险预警，进行风险管理，通过这种形式对食品安全事件进行有的放矢的监管，使食品安全事件尽可能少发生或不发生。”

然而，在食品安全领域，法制建设上的完善能否与监管体系的完善画等号？

对此，国家食品安全风险评估中心（CFSA）副研究员钟凯对记者表示：“严刑峻法并不等于法制就完善了，也不等于监管体系的完善。宽严并济，科学合理才是正途。”

“监管体制的完善总是不断完成的，而且新问题也在不断出现，所以食品安全的监管是个与时俱进的过程。会不断出现新问题，研究新问题，解决新问题。”罗云波说，“现在谈到最严食品安全法，实际上，严是相对的概念，反映的是政府的决心，我们不能机械地理解它。新法现在是很严，但从未来的发展来看，没有最严，只有更严，没有最完善，只有更完善，不必纠结于这个‘最’字。”

新法仍有遗憾

虽然，新版《食品安全法》一经出台就收获了不少点赞声，但在陈君石看来，新法中仍存在着遗憾。“最大的遗憾就是没有在全文中找到‘风险交流’四个字。总则里都明确提到了‘风险管理’，‘风险评估’也有几条，尽管有‘风险交流’相关内容的条款，但是没有‘风险交流’的字样。然而，国际上一致倡导的风险分析框架中包括风险评估、风险管理和风险交流，三者缺一不可。”

此外，陈君石认为，由于《食品安全法》和《农产品质量安全法》这两部法同时存在，有时会出现难以协调的问题。“应该要有主次之分，不然会造成很多麻烦。比如，风险评估工作现在是分成两块的，农业部门做农药和兽药的风险评估，卫生部门做其他食品的风险评估。标准也是这样，农业部制定农药和兽药残留标准。幸亏发布时是并在一块的，表面看起来各司其职，但实际工作中存在衔接和管理问题。”

在罗云波看来，法律的制定要能促进行业发展，让守法者能够获利，“但现在新法的一些条款可能对整个行业都有影响，大家都有压力”。“比如国外的奶粉公司，同样的原料只是拿到中国来分装一下，这样也不行，这样的规定有点太‘死板’了。”罗云波说道。

法律之外，仍须努力

“新法中的内容很多是把原来的一些部门法规，可以说，是让各部门和老百姓最关心的东西都尽可能地在法律中体现。比如转基因问题，大家最关心的是标识，所以新法增加了一条对转基因标识的规定，但这并不能体现整个转基因的管理。”陈君石解释说，“我们原来就有一些部门规章，也是全国有效的。比如，淘汰剧毒高毒农药的规定，农业部的工作部署本来也是逐步淘汰，现在也还是农业部在管理，为什么要重新规定呢？所以，你可以把新法看作是对公众关切的一种响应。但同时要看到，很多新增的条款并没有实质性的改变，而是政府对这些问题重视的一种‘表态’。”

对于未来新法实施的效果，钟凯表示，如今网购和互联网+给食品安全的监管带来了很多新的挑战，“目前法律法规是否有效、是否完善还需要经过实践的检验。媒体要为自己的报道负责，政府主要还是建立公信力，行业组织的功能要发挥出来”。

“接下来，出台实施细则很重要。比如，配方奶粉的配方和特殊医学用途配方食品要注册，那么该怎么注册、如何申请？有些规定还要细化，比如，食品安全溯源工作，到底以谁为主、政府做什么、企业做什么，现在都还不清楚。”陈君石说道。

在罗云波看来，法律的制定是一个层面，如何把这部法律执行好则是另外一回事。“法律的执行有一些重要支撑，比如，人力资源、科技支撑、经费支撑等，只有这些支撑到位了，法律才能很好地执行。拿新版《食品安全法》来说，要做风险交流、评估、管理和预警，这方面的人才也是需要培养的。现在，我国就一个国家级的风险评估中心，各省、市、地还没有‘腿’，也都需要人才，这也得有个过程。这部法要执行起来，肯定还面临挑战。”

“当然，我们要合理预期新法对食品安全现实的影响。”罗云波强调，“从整体上和长远目标上，它肯定会提高我国的监管水平和食品安全水平。但要想一蹴而就，一部法出台后天下就从此太平，那也不太现实。”