研究与对策

如何减缓粮食主产区持续增产压力

作者：蒋和平 詹琳 《光明日报》（ 2015年04月30日 16版）

国以民为本，民以食为天。粮食安全关系到整个国民经济的发展和社会的稳定。为提高粮食生产能力，保证粮食安全，我国确立了13个粮食主产区。近年来，主产区的粮食产量逐年增加，占全国比重始终保持在70%以上，成为保障国家粮食安全的中坚力量。然而，自2004年始，全国粮食产量经历11年连续增长，在现有的单产水平、播种面积以及劳动人口结构等农业资源条件下，主产区继续增产面临着较大压力。表现在：

主产区粮食的增产能力基本接近极限。在过去的十多年中，我国粮食增产主要得益于单产水平的提高，而维系其间的却是粗放发展的手段，即过度的地力开发与化肥农药的超量使用。目前，主产区土壤有机物质含量水平较新中国成立初期明显下降，近四成耕地出现不同程度的退化；平均每公顷土地化肥使用量约为480公斤，是世界平均水平的4.1倍，农药利用率只达到30%，未被充分吸收的化肥农药至少使10%的耕地受到污染。此外，城镇化的快速推进使人口、土地等农业资源将更为集中地向城市转移，进一步对主产区粮食持续增长构成挑战。

粮食主产区内平衡增粮与增收的难度越来越大。自2001年我国实行粮食流通制度改革以来，因承担粮食安全保障的特殊使命，主产区内工农业发展极不协调，陷入“产粮大省、经济弱省、财政穷省”的发展怪圈，“增收入、调结构”难度较大，再加上投入要素产品成本上涨较快，农户种粮积极性不断下降。

粮食主产区内新型经营主体难以获得农业金融和保险服务。当前，种粮大户、种粮合作社与龙头企业已成为主产区粮食生产的重要载体。相比普通农户，新型经营主体面临更大的生产投入和市场风险，对于资金和保险的需求也更加强烈。与此同时，粮食主产区农业金融发展缓慢，农业保险供给不足，远不能满足新型经营主体的需要，进而影响主产区粮食生产能力的持续提高。

粮食主产区内基础设施仍然十分薄弱。近年来，中央财政虽然不断加大农业基础设施投资力度，但大部分粮食主产区的农田水利建设投入不足，灌溉渠系等水利设施老化失修现象严重，许多产区仍然是“靠天吃饭”，自然风险防控能力十分薄弱。

粮食主产区内缺乏强有力的政策扶持。当前，我国对粮食主产区的政策扶持机制缺乏创新，仍然依靠产粮大县财政奖补等传统办法，没有适时调整农资综合补贴、粮食价格形成机制、粮食主产区和主销区利益分配机制、农业生产与生态补偿机制，导致农业财政投资、价格和贸易等相关政策的互补性和协调性不足，主产区的财政困境难有较大改观。

面对上述现实，如何在维持粮食安全的同时，保证粮食主产区广大农民和地方政府的应得利益，使粮食安全实现可持续发展，是解决粮食主产区面临生产压力的关键。为此，我们建议：

一是加快优化政府调控手段，提高粮食生产区农民种粮积极性。中央政府要加快出台对重点产粮区、产粮大县更加优惠的政策，进一步完善粮食生产区的利益补偿机制，可以从对主体利益补偿、耕地保护补偿、产销协调补偿、宏观治理机制补偿四个方面着手，将粮食主产区相关经营主体的粮食生产行为与空间区域经济发展结合起来，将补偿系统化、阶段化和内生化，确保粮食安全生产的可持续性。

二是开展主产区农业资源休养生息试点，抓紧编制粮食主产区生态环境突出问题治理总体规划，探索更科学、更生态、更可持续的主产区粮食发展方式，挖掘提高粮食生产能力的新潜力。加快中低产田的改造步伐，通过土壤改良、培肥地力、耕地修复，努力提高土地产出率和资源利用率；加快高产、抗逆、优质的粮食突破性“新品种”的选育应用与“新技术”的集成创新推广，走依靠科技进步、提高单产的内涵式发展道路；根据不同区域的季节性降水特点，合理调整粮食种植结构，按照“压劣扩优、压夏扩秋”的思路，结合相应旱作技术，把旱作农业的潜力充分挖掘出来，打造我国粮食生产新的增长极。

三是重点扶持新型经营主体作为主产区粮食生产重要载体，从土地流转、技术装备、金融保险等方面给予保障，鼓励其开展产前、产中及产后环节的各类业务。要加快化解制约新型经营主体的金融与保险压力，鼓励地方政府出资或参股成立担保公司，中央政府也应给予适当政策和资金扶持。创新粮食产业链融资模式，发展大型农机具质押、粮食订单质押及仓储质押等金融工具。提升粮食种植保险保障水平，扩大保险覆盖面，探索政府主导型的政策性农业保险模式和市场主导型的商业性农业保险模式，尽快建立巨灾风险分散机制。

四是在粮食主产区内进一步划定生产核心功能区，以此为平台，加强部门协调和资源整合，明确规划土地整治、高标准农田建设等各类项目，加强农业基础设施建设。把种粮大户等新型经营主体作为重点对象，着力加强灌溉排水、土壤改良、道路整治、机耕道、电力配套等工程建设，尽快出台解决规模经营主体晒粮场等建设用地的办法，创造规模生产条件，提高粮食综合生产能力。

五是进一步开发粮食主产区在技术、土地及防减灾工作上的潜力，保障粮食继续增产。从技术潜力上看，应用推广优良品种是粮食主产区提升产量的重要保证之一。2013年，全国粮食亩产358.5公斤，比2004年提高69.6公斤，从良种来看，部分区域试种的优良品种产量水平还有50%至80%的提升空间。从耕地质量上看，高产田更新提质后单产可提高5%，中低产田改造后单产可以提高20%，两者将新增产粮约合1000多亿斤。从加强防减灾工作上看，减损就是增产，我国农作物每年发生气象灾害面积约5亿亩至6亿亩，发生病虫害70多亿亩次，随着主产区防灾减灾水平提升，这方面增产还有较大的潜力。

六是按照“大生态农业”的理念，改善粮食主产区生态环境，推进生态文明建设，确保粮食主产区可持续发展。强化对粮食主产区的耕地保护和土壤改良培育，提高土壤质量，保护土壤安全；完善农田林网体系建设，围绕种粮功能区，沿路、沿河成片成带植树造林，结合公园、村庄的绿化，形成农田防护林体系；加大发展生态农业，将种植业、养殖业、秸秆生态工业及沼气业有机结合，充分开发和运用可再生资源。

（作者分别为国家社科基金重大项目“基于改革视角下国家粮食安全问题研究”首席专家、中国农业科学院研究员，课题组成员、中国农业科学院博士后）