“十三五”国家粮食安全和农业结构调整优化

“十三五”国家粮食安全和农业结构调整优化

——“十三五”前期研究课题主要观点综述（二）

编者按：粮安天下，保障粮食和主要农产品有效供给始终是农业生产的头号任务。在粮食生产“十一连增”之后，稳粮增产面临哪些挑战？在城镇化加速推进的背景下，农业生产怎样实现可持续？在消费结构升级的趋势下，农业结构调整的新途径又该如何开辟？农业部计划司组织“十三五”前期研究课题组专家，围绕国家粮食安全和农业结构调整优化进行研究并提出了建议。

关于保障“十三五”时期国家粮食安全

（一）城镇化将给粮食安全带来巨大压力。中国农业大学方向明课题组通过大规模问卷调查发现，农民工群体具有特殊的粮食消费结构，年人均口粮消费折算原粮约为276公斤，是城镇居民的两倍多，农村居民的1.5倍；人均饲料粮消费折合原粮约为112公斤，相当于城镇居民的48.7%、农村居民的1.05倍。综合来看，农民工年人均粮食消费量相当于城镇居民的1.2倍、农村居民人均粮食消费量的1.4倍。按照此调查结果测算，每年因农村劳动力转移就业带来的粮食需求增加量约为10.12亿公斤，与青海省2013年的粮食产量大致相当。课题组根据近年来农民工数量变化趋势，运用趋势外推法预测，到2020年我国农民工总量将达到3.08亿人，比目前增加0.39亿人。如果考虑到农民工食物消费结构的变化，到十三五末，农民工总的粮食需求将达1434.34亿公斤，占2014年全国粮食产量的23.6%。可见，城镇化进程会带来粮食需求量的大幅增加，是我国考虑粮食安全问题时不可忽略的重要因素。

（二）“十三五”时期需更加关注粮食生产的水土资源基础。中国农科院陈印军课题组通过对粮食主产区的研究发现，尽管“十三五”期间我国粮食生产的资源环境基础总体乐观，但水土资源“紧箍咒”将越来越紧。在耕地数量上，课题组运用计量模型对“十三五”末主产区耕地数量进行了预测，如果实行最严格的耕地保护制度，将耕地减少速度控制在历史最低水平，粮食主产区耕地面积有望保持在13.21亿亩；但如果耕地保护力度稍有放松，耕地减少速度处在历史较高水平，粮食主产区耕地保有面积将可能下降至12.63亿亩。在耕地质量上，各地土壤肥力监测表明，土壤有机质、全氮、碱解氮、有效磷、速效钾含量等土壤肥力指标总体上呈上升趋势。但全国仍有28%的耕地基础地力相对较差，生产障碍因素突出。土壤重金属污染、农膜残留、长江中下游农田污染与土壤酸化、东北黑土地退化等耕地质量破坏与退化现象值得高度关注。在水资源上，我国农业用水效率不断提高，农田灌溉水用量占总用水比重由2002年的61.4%下降到2013年的55%，有效利用系数由0.44提高到0.52。但目前每年全国农田灌溉用水缺口仍超300多亿方，“十三五”时期随着人口的增加和经济发展，工业化、城镇化用水继续呈增长趋势，农业生产用水空间将被进一步压缩。

（三）利用国际市场保障粮食安全时应注意保护国内产业。农业部农业贸易促进中心倪洪兴课题组认为，“十三五”时期我国农产品产需缺口将继续拉大。目前，我国粮棉油糖肉奶净进口量相当于8.9亿亩播种面积的产出，相当于国内播种面积的36%，农产品贸易额已超过农业增加值的1/5。据测算，到2020年我国大宗农产品净进口量折合耕地播种面积约11亿亩，相当于国内播种面积的45%。因此，“十三五”期间，充分利用国际市场仍将是确保我国粮食安全的重要补充手段。

新形势下的国家粮食安全新战略提出坚持以我为主、立足国内，这就要求我们在利用国际市场调剂余缺的同时必须确保产业安全，保护国内粮食生产积极性。但由于入世承诺，我国取消了所有非关税措施，保留的直接进口调控措施仅限于关税和关税配额政策，平均关税水平只有世界的1/4，并且关税配额量大。因此，“十三五”期间应推进产业安全战略，在贸易立法上必须坚持“两反一保”（倾销与反倾销、补贴与反补贴、保障措施和特别保障措施）的宗旨，推进贸易救济常态化；在双边贸易谈判中，必须保护好有限政策空间，要坚守三条底线：一是坚守粮棉油糖现有关税税率不减让，二是坚守粮棉糖关税配额不扩大，三是坚守农业“黄箱”支持空间不削减；在产业环节上，充分考虑农产品产业链上生产和消费两头分散的特点，重点控制流通仓储加工环节，控制产业制高点，同时研究建立农业外资准入、安全审议和监管制度。

（四）“十三五”时期应加快完善粮食生产支持政策体系。农民日报社王瑜课题组认为，随着农业市场化的深入发展，新型农业经营主体将成为粮食生产的主力军，其粮食生产目的实现了从传统农户的“自给为主、余粮销售”向“商品化生产”的转变，粮食生产的导向也从“产量最大化”向“收益最大化”转变。因此，“十三五”期间我国应加快完善粮食生产支持政策体系，通过综合施策调动新型经营主体的种粮积极性。重点是完善主粮的最低收购价和临时收储政策，同时加快探索完善金融保险支持粮食生产的方式和途径。提高补贴资金规模，特别是关键生产环节补贴和技术应用推广服务补贴，重点用于种粮大户、家庭农场、农民合作社，真正发挥补贴资金对粮食生产的激励作用。

关于“十三五”时期农业结构调整思路

（一）按照养分平衡原则优化养殖业区域布局。农业部规划设计研究院李靖课题组按照土壤养分平衡原理，以各省农作物养分需求量和畜禽排泄量数据为基础进行了测算，发现京、津、辽、沪、浙、闽、粤、桂、琼、川、黔、滇等省畜禽粪便养分供给均超过了农作物养分需求，特别是北京和海南的畜禽粪便养分供给超过了农作物养分需求的1倍以上，属于畜禽养殖环境超载区。内蒙古、赣、鲁、湘、渝、甘、苏等省区畜禽粪便养分供给量与农作物养分需求量的比例在80%-100%之间，属于畜禽养殖环境平衡区。冀、晋、吉、黑、皖、豫、湘、陕、宁、新等省区的畜禽粪便养分供给量与农作物养分需求量的比例均在80%以下，特别是黑龙江环境负荷系数不到1/3，属于畜禽养殖环境潜力区。对这三类区域应采取差异化的引导措施，在超载区实行畜禽总量调减策略；在平衡区大力提升畜禽粪污无害化处理和资源化利用水平；在潜力区大力承接超载区畜牧业的转移，实现种养平衡。“十三五”期间优化我国种养业布局的思路是，按照农田消纳畜禽粪便能力确定畜牧业发展规模，将养殖业产能由大城市、华南和西南地区向东北、中部、西北地区转移，重点是从华南、西南向东北、黄淮海地区转移。

（二）推动我国“耕地农业”向“粮草兼顾”转型。安徽省农业科学研究院王光宇课题组认为，当前我国饲料粮需求约为口粮需求的2.5倍，是影响我国粮食安全形势的重要因素，也是新一轮农业结构调整需要重点考虑的方面。“十三五”期间应推行“粮草兼顾”战略，一方面可为畜牧业提供大量优质青饲料，提高畜牧业产出效率；另一方面，可以节省大量耕地，同时培肥地力、保持水土，促进农业可持续发展。在种植制度方面，可选择粮草轮作、粮草套种等种植制度，充分利用双季稻区冬季闲田、中低产田以及闲置荒地等种植牧草。在牧草品种方面，可选择桂牧一号象草、象草、台湾甜象草、苏丹草、高丹草、墨西哥饲用玉米（大刍草）、扁穗牛鞭草、杂交狼尾草等。

（三）以技术创新推动农产品加工业结构优化。农业部规划设计研究院蔡学斌课题组认为，“十三五”期间，我国农产品加工业结构优化要以科技创新为驱动力，推动实现产业的优化和升级。在粮油加工领域，围绕农产品产地初加工、主食产业化以及副产物综合利用方向，发展玉米、水稻等大宗作物的产地干燥技术装备、油料预处理装备、低温压榨制油装备等；在果蔬加工领域，围绕果蔬原料产地初加工、精深加工及副产物综合利用方向，重点开展果蔬汁多元化产品开发技术与装备、智能化果蔬罐头加工技术与装备、脱水果蔬的高效节能提质干燥技术与装备、果蔬贮运保鲜技术与装备等的研究；在畜产品加工领域，加强对传统中式肉类食品资源的挖掘，配套工程化技术装备，发展肉制品及禽蛋制品的精深加工设备，实现变大包装为小包装、变粗加工为精加工、变生产品为熟制品、变裸品为包装品、变废弃物为新的增值点。加大乳制品科研投入，提高乳品原料、技术及设备的国产化比例。