李国祥：走出当前国家粮食安全困境

中国社会科学院农村发展研究所研究员 李国祥

■2014年年底召开的中央农村工作会议继续强调要坚持把保障国家粮食安全作为首要任务，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。

2014年年底召开的中央农村工作会议继续强调要坚持把保障国家粮食安全作为首要任务，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。这是否意味着当前我国粮食供求紧张？是否意味着用来养活国人的稻米和小麦产不足需？是否意味着主要用来喂养牲畜的玉米供给太少？

当前强调国家粮食安全并不是因为国内供给紧张

尽管对当前我国粮食供求关系和国家粮食安全保障性的判断存在着一定的争议，但认为我国缺粮的依据是不足的。

实际上，我国目前粮食市场供给不是少了，而是偏多。我国粮食生产已经连续多年增产，2014年实现了十一连增，粮食总产量连续两年超过6亿吨的水平，连续5年超过5.5亿吨的水平。而我国用于满足居民食物消费的原粮数量每年只要大约5亿吨就足够了。可见，总体上说我国粮食产量用于满足居民的粮食消费是绰绰有余的。更何况，我国近年进口的粮食超过8000万吨。

由于粮食供给极其充裕，国内粮食市场出现了稻强米弱、麦强面弱的格局，成品粮销售困难，市场价格低迷，国内粮食市场受到国际市场冲击。尽管目前国内粮食库存水平仍然不是一个公共信息而难以用来作为判断当前我国粮食安全形势的重要依据，但是从2014年6月国务院召开的常务会议专门研究的粮食库容建设和强调粮食出库工作等情况来看，基本也可以判断我国粮食库存水平高，现有库容严重不足，农民生产出来的部分粮食已经没有仓库可装了，这些都表明国家粮食安全保障性好。

有人可能会说，既然我国粮食不缺，为什么粮食进口规模还逐年扩大？的确，很快我国年度粮食进口规模将会突破1亿吨。这是否意味着我国粮食安全保障状况不好？客观地说，我国粮食进口规模不断扩大，根本原因在于我国粮食生产缺乏比较优势，竞争力不强。如果我国粮食收购价格向国际市场看齐的话，当国际粮食市场价格下降到一定程度后，我国农民生产粮食就会亏本，而粮食出口大国的农民生产粮食仍可能盈利。如果任凭国际粮食市场冲击，我国农民就会失去粮食生产积极性，而放弃粮食生产。不过，新形势下，粮食适度进口也是保障国家粮食安全的途径。受到资源条件的制约，考虑到消费者个人偏好，充分利用国际国内两个市场，我国少量进口稻米、小麦和玉米等主粮，进口一定数量的大豆和其他食用农产品，不仅没有损害国家粮食安全，而且有助于改善国家粮食安全状况。

当前强调国家粮食安全主要出于风险防范的考虑

一定时期内国家粮食安全状况主要取决于国内粮食生产能力、库存水平和进口能力。当前，我国粮食生产能力显著高于居民粮食消费需要，多余的粮食要深加工来消化；每年节余的稻谷、小麦和玉米等主粮的库存水平不断地创历史新高；国际粮食市场供给过剩而我国外汇储备充裕，国际粮食市场价格明显低于国内使粮食进口压力加大。既然如此，为什么国家仍然将保障国家粮食安全作为2015年农业农村工作的首要任务？

回顾改革以来我国粮食安全形势的变化，不难发现每当我国粮食供给相对较多时极容易出现松懈情绪。20世纪80年代中期和90年代后期全国各地普遍出现卖粮难，农民不得不断地调减粮食生产，结果相继出现了粮食生产徘徊和减产，粮食市场供应紧张，局部地区甚至出现“抢粮”。人们把这种情形称之为粮食周期。每次粮食形势好的时期，往往也“孕育”着粮食紧张的后果。消除粮食周期的不利影响，就要求我们始终重视粮食工作。

目前，我国粮食的实际供给能力基本可以抗击任何风险，包括国内粮食生产灾害风险和市场风险、国际市场剧烈波动的风险。但是，这并不意味着我国粮食供给可以永久地抗击各种累积性风险。

近几年，我国局部地区虽然曾出现比较严重的自然灾害，但是全局自然灾害相对较轻。除了“政策好”和“人努力”外，“天帮忙”对我国粮食连续增产也不可或缺。我国粮食生产仍然要靠天吃饭。自然灾害对粮食生产的影响具有不确定性。同样的粮食种植面积，在灾害轻时粮食产量相对较高，而在灾害重时粮食产量则相对较低。我们不能过高指望年年靠天帮忙。

国际粮食市场价格长期低迷对国内粮食安全的冲击风险不可忽视。从20世纪70年代中后期起，世界粮食市场价格经历了长达大约30年的低迷时期。一些农业竞争力不足的国家以为国内生产粮食自给得不偿失，就放任国内粮食生产能力的削弱。到2008年时，国际粮食市场价格突然出现暴涨，很多国家禁止粮食出口，全球很多国家出现粮荒。

近些年来，价格剧烈波动成为国际粮食市场运行的基本特征。据联合国粮农组织资料，美国出口玉米价格在2012年11月曾达到324美元/吨，而到了2014年9月则下降到164元/吨，下降近50%。而我国玉米价格在托市收购政策作用下相对稳定。当前国际市场粮价低迷，粮食出口国家通过多种手段想要扩大我国市场，这对国家粮食安全的冲击不能低估。粮食消费总体上是缺乏弹性的。当粮食进口规模过大时，国内粮食生产势必会萎缩。因此，粮食进口总体上只能适度，不能过度依赖。对于口粮，更是要确保万无一失，绝对安全，把饭碗牢牢地端在我们手中。我们的饭碗应主要盛自己生产的粮食。这样，我国经济新常态下调结构、转方式、促改革，惠民生，才有坚实的基础。手中有粮，心中不慌。

如何防范国家粮食安全风险

新形势下保障国家粮食安全，首先是要消除认识上的误区。我们一定要改变强调保障国家粮食安全就是要实现粮食持续增产的观念。粮食少了不行，粮食太多了也未必是好事。我们还要改变把国家粮食安全等同于国内粮食数量自给的认识，不排斥粮食进口也是新形势下我国保障国家粮食安全的途径之一。

之所以出现国家粮食安全认识上的误区，与我国经常出现粮食问题上的错觉有关。当一些地方出现农民卖粮难时，就轻易地认为我国粮食生产得太多了，供给过剩。而当一些地方短时间内出现在市场上抢购粮食时，就轻易地认为我国粮食供应紧张了，于是，粮食经营企业囤积粮食，居民增加家庭储备。人们对国家粮食供求关系预期的变化，往往会导致粮食市场的误判。

2015年，转变农业发展方式，调整农业结构，是我国农业农村工作的中心任务。这就要求我们必须提高粮食工作的认识水平，把稳定粮食生产作为中心任务的核心。不能因为要转方式调结构就大幅度减少粮食生产，更不能放弃粮食生产能力的提升进程，也不能因统筹利用两个市场两种资源就放任国际市场对国内粮食生产的冲击。

针对我国多年来粮食生产过度施用化肥，过度消耗土壤肥力和地下水，一些地方盲目开垦山地、林地、草地和湿地，当前确实需要把这部分粮食生产能力退出来。这就要求我国粮食补贴和托市收购政策等应作出相应调整，探索优惠政策享受资格认定办法，凡是在生态脆弱地区搞粮食生产的，都不能享受优惠政策。相反地，凡是注重粮食质量安全、注重粮食生产资源保护和培育、注重农业生态效益的，都应得到政府奖励和补贴。

从长远计，保障国家粮食安全的根本是潜在生产能力的提升。这就要求必须坚守耕地红线、推进高标准农田建设、加快农业科技创新、构建新型农业经营体系、培育新一代农民、发展适度规模经营和粮食产业化。

应对国际粮食市场价格低迷的冲击，当前要规范粮食国际贸易秩序，打击走私，查处进口劣质粮食掺杂国内优质粮食销售等不法行为。从长远来看，我国必须要实现粮食进口多元化和契约化，降低国际粮食市场剧烈波动对国内的传导影响。