以省长责任制确保粮食安全

在2015年1月8日召开的全国粮食流通工作会议上，来自发改委、国家粮食局的高层官员提出，要在经济新常态下，准确把握粮食流通发展的新趋势，赢得粮食流通改革的主动权。

长期以来，作为国家经济之基，中国粮食产业面临复杂的格局，一方面，粮食连年增产，为国民经济稳定和中央宏观调控奠定了坚实基础，另一方面，粮食生产、流通已形成政策依赖，市场化改革面临艰难局面。

尤其是在经济新常态下，经济结构战略性调整加速推进，粮食贸易全球化、粮食购销市场化程度不断加深，国内粮食市场运行的各种矛盾进一步交织累积。

这些问题集中表现为，粮食供求总量紧平衡与部分品种阶段性过剩并存，托市价格面临双重挤压与保护粮农利益、国际粮食资源的适度利用与冲击国内市场矛盾凸显。

在此形势下，下一步改革既要破除粮食领域多年体制机制弊端，又要保护种粮农民利益、稳定粮食生产与粮食市场、保障粮食安全。

五大新局倒逼粮食流通改革

自2004年以来，在中央持续的政策支持下，粮食生产进入黄金时代，前不久，国家统计局发布数据，刚刚过去的2014年，国内粮食产量达到6.07亿吨，实现史无前例的粮食“十一连增”。

但近年来，在国内经济转型结构调整、国际经济持续低迷的背景下，中国粮食生产与流通逐渐衍生出一些新矛盾，亟待改革破解难题。国家发展改革委主任徐绍史将之总结为五个方面：

从粮食供给观察，国内粮食生产能力基本稳定在1万亿斤水平之上，告别粮食短缺时代，但粮食生产靠天吃饭的局面未根本改变。目前，全国农田有效灌溉面积仅占耕地面积的51.5%，还有近半数的耕地是“望天田”。

徐绍史指出，在资源环境约束日益加剧的背景下，必须改变单纯追求数量增长的发展方式，更加注重可持续发展。

从粮食需求分析，随着我国人口增加、人民生活水平提高和城镇化发展，粮食总消费继续保持刚性增长，粮食总体上处于紧平衡，优质粮食品种趋紧，大豆对外依存度高。

与此同时，受经济增速下降、能源价格下跌以及进口替代等因素影响，粮食消费增速有所放缓，玉米、籼稻等品种出现阶段性供大于求，必须加强对粮食生产和消费的引导，更加注重提高粮食的品质和市场竞争力。

就国际贸易比较优势而言，由于国内劳动力、土地等生产要素价格上升，国内粮食生产成本逐步增加，而国际市场大宗农产品价格呈下跌态势。

来自国家粮食局的数据显示，目前广东港每吨国产玉米、大米、小麦分别比同品种进口完税价高出750元、900元和500元左右，玉米价差甚至一度超过1000元，三大谷物品种配额外进口的价格逼近“天花板”。与此同时，国内粮食生产成本“地板”不断抬高。

国家粮食局局长任正晓分析说：“在这种双重挤压的状况下，单纯依靠敞开收购、提高托市收购价格来保护农民种粮积极性的空间越来越小、效应越来越弱，现行粮食收储政策体制面临前所未有的考验。”

从粮食生产经营方式看，种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体正在兴起，粮食企业兼并重组、生产相对集中趋势加快，推进粮食产业化、发展多种形式适度规模经营、促进产业结构优化升级将成为发展方向。

从资源配置模式和宏观调控方式看，依靠增加直接补贴刺激粮食生产的边际效果明显递减。“对粮食市场的过多直接价格干预可能抑制市场机制作用甚至扭曲市场，粮食库存过多集中在政府特别是中央政府手中，粮食价格和市场调控机制需要加快完善。”徐绍史说。

深化改革摈弃政策依赖

改革的根本目标和基础在于确保国家粮食安全。在刚结束不久的中央农村工作会议上，国务院要求，我国农业全面进入转变发展方式的新阶段，要坚持把保障国家粮食安全作为农业现代化的首要任务。

当务之急在于提高地方在粮食生产中的积极性，国家粮食局一位高层官员在发言中说：“决不能放松粮食生产，粮食产量一旦垮下去，几年回不过来。”部分地方粮食部门的干部亦指出，在我国粮食生产连年丰收的背景下，一些地方粮食安全意识有所淡化，放松粮食生产，忽视粮食流通，存在过度依靠中央的现象。

任正晓指出，要以全面落实粮食安全省长责任制为核心，进一步增强粮食安全保障能力。“粮食安全省长责任制是贯彻国家粮食安全战略、保障国家粮食安全的一项基本制度。”他说，下一步各地要尽快出台全面落实粮食安全责任制的具体措施，切实把粮食安全各项责任落到实处。本刊了解到，2014年，山西、云南、广东等部分省区已将粮食安全责任全面纳入各级政府目标责任考核体系。

针对粮食收储体制改革，徐绍史强调：“核心是要全面落实粮食安全省长责任制，发挥好中央和地方两个积极性，逐步建立地方储备与中央储备协调运行机制。”

他说，要积极探索鼓励和引导农业产业化龙头企业发展订单收购，与粮食生产者建立紧密的利益联结机制，变政府收储的压力为促进粮食收购市场健康发展的动力。

《?望》新闻周刊获悉，针对当前主产区的粮食收储压力，2015年，国家将加快推进1000亿斤粮仓建设，“危仓老库”建设亦将加大力度。在投融资机制方面，将引导社会资本投入粮仓建设，发挥政府投资撬动社会投资的最大效用。

就粮食经营领域，徐绍史指出，要积极推进粮食企业兼并重组和产业化经营，发展混合所有制经济。

任正晓也表示，粮食行业要开启新的发展路径。“彻底摒弃‘靠国家政策吃饭、靠政府投入发展’的依赖思想，彻底转变‘坐等收粮、坐店卖粮’的传统经营方式。”他说。

譬如，引导粮食行业融入新型农业经营体系，与种粮农户特别是家庭农场、农民合作社结成经营联合体和利益共同体。又如，创新经营业态，延伸产业链条，推进“食”“粮”并进，以增强市场竞争力。

下一步除各级储备粮管理企业和军粮供应企业保持国有独资或控股外，其他国有粮食企业将探索发展混合所有制经济，推进粮食企业向集团化、规模化、产业化方向发展。

同时，改革鼓励粮食企业的对外合作，支持有条件的粮食企业“走出去”，力争培育一批有国际竞争力的大粮商。

另外一个大动作即是加强粮食法制建设，从以行政手段为主向以法治手段为主转变，全面推进依法治粮。

在此背景下，粮食法立法进程有望加快，粮食经营者信用能力建设提速，将建立全国统一的粮食经营者信用体系，以法治手段维护粮食流通市场秩序。

改革坚守四条底线

从长远观察，新常态下紧平衡仍将是我国粮食供求的长期态势。因此，徐绍史指出，粮食流通改革要有忧患意识，坚持底线思维，确保饭碗牢牢端在自己手上。具体落实中要坚持四条底线：

第一，坚决守住总量安全底线。他说，保障粮食安全的一项重要指标是总供给与总需求基本平衡。在粮食连年丰收的情况下，必须克服麻痹思想，建立健全粮食安全预警机制，继续发展粮食生产，充实粮食储备，搞好总量平衡，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。

第二，坚决守住粮食质量安全底线。徐绍史说，当前，粮食重金属、农药残留、真菌毒素超标，粮食收购存储运输过程中霉变污染，储存粮食品质下降，以及粮食加工过程中不符合质量标准等问题，在一些地方和企业不同程度存在。因此，必须进一步强化粮食质量安全治理，实行从田间到餐桌的全过程监督管理，确保粮食质量安全。

第三，坚决守住农民增收底线。要把国家支农惠农强农的政策不折不扣地落实下去，协调发挥好政府和市场的作用，抓好粮食收购，继续认真落实国家最低收购价和临时收储政策，决不能出现农民“卖粮难”，切实维护种粮农民利益。

第四，坚决守住市场稳定底线。要在保证市场供应的前提下，加强储备粮吞吐和进出口调节，稳定粮食供求关系，确保粮食价格不出现大的波动。