从开放与保护的角度辨析日本农业经济发展
日本是世界上最重要的贸易大国之一。为了保护国内农业免受国际市场的冲击，日本政府采取了多种措施，农业贸易保护问题一度成为影响日本贸易自由化的最重要因素。本文概述了日本农业保护政策的发展历程，分析了其农业保护政策的特点及其原因，以及具体的农业保护措施。在此基础上阐明了日本农业保护政策所造成的消极影响，展望了日本农业经济的发展趋势。
早在1955年，日本就已经加入了关税及贸易总协定。1995年世界贸易组织（WTO） 成立时日本就是其成员之一，并把推行贸易自由化作为日本贸易发展的基本方针，但是涉及农业的相关开放政策，日本政府采取高关税、高补贴等手段极力抵制，使其他国家农产品在日本很难获得市场。直到2011年，日本正式决定加入TPP（跨太平洋战略经济伙伴关系协定）的谈判，日本农业市场自由化发展迎来了转机。
一、日本农业保护政策的发展
1.关税及贸易总协定框架下的日本农业保护政策
1955年日本正式加入关税及贸易总协定，在此期间日本逐步放宽了对大米等产品的价格管制，并逐步开放国内市场，开展了农产品贸易自由化的一部分进程。日本政府十分重视对大米等粮食类作物的管控，从20世纪50~60年代开始，大米实行集中管理和全量管制，并初步探索农产品贸易自由化，到70~80年代后放宽了对大米的管理力度，市场流通逐渐成为衡量价格的重要依据，农产品贸易种类的限制数目逐步减少，与此同时，高额的农业补贴政策成为稳定日本农产品市场的重要措施，年均补贴额度高达4万亿日元（100日元约合5.96元人民币，2014），为其他发达国家的数倍之多[1]。
2.WTO自由贸易协定框架下的日本农业保护政策
自乌拉圭回合谈判后，日本政府根据WTO贸易协定的相关规定调整了农业保护的相关政策，减少价格补贴、高额关税等限制措施，增加绿箱政策的比重。日本农产品平均关税虽下降为64.9%，仍然远高于欧盟的15.7%和美国的10.9%。多哈回合谈判中，日本政府极力反对进一步加快农产品贸易自由化进程，提出注重农业多功能性、食品安全和消费者权益等非农业贸易议题，意在把大米排除在自由化进程之外，最大限度地保持现有状态，拒绝就保护措施作出让步。
3.TPP谈判中的日本
2011年日本宣布加入TPP的谈判工作。《日本经济新闻》2013年10月4日报道，日本政府将贸易自由化率提升至92%，在此之前，日本共计有929种农产品采取关税保护政策，现今从中剔除240种农产品，提高了贸易自由化率，这也成为第一个贸易自由化率高于90%的谈判方案，在一定程度上说明日本在农业贸易自由化发展中作出一些让步。
二、日本农业保护政策的特点及其原因
日本农业的保护政策早在明治维新时便开始出现，伴随着日本经济发展和社会环境的变革发生了新的变化。与此同时，日本农业的保护政策逐步融入其经济发展，成为难以分割的一部分，究其原因，笔者认为主要包含食品安全和经济两方面因素。
1.食品安全因素
第二次世界大战后日本由殖民扩张带来的农产品供给体系全线崩溃，同时约有9 000万的日本民众生活在日本，致使日本的农产品供给出现缺口。随后日本较低的农业发展水平日趋凸显，导致日本国内陷入了有史以来影响最为深远的农产品供给危机。日本民众每天所需的食品数量仅为300g，然而农产品黑市的价格为日本粮食流通价格的130倍，为此日本政府坚持对农产品的生产和价格进行掌控，从战略角度保证农产品供给的安全性[2]。人们对粮食安全因素下导致的农业保护政策的重视程度不断加深，一度成为日本政客选举的施政纲要和政治筹码，进一步强化了农业保护主义的抬头，逐渐形成了长久的发展政策。
2.经济因素
日本农业保护政策的不断强化很大程度上源于日本农业的发展条件和优势的持续弱化。日本在社会经济向现代化发展的过程中，首先是以引进工业制造技术为重点，实现了经济的飞跃式发展，从而导致农业生产优势逐步向工业转移。工业产品带来的高附加值使劳动力大量流失（表1），政府为保护工业生产与农业发展之间的平衡与稳定，采取多种措施保护日本农业的发展。
三、日本的农业保护措施
日本政府采取多种限制措施保护本国的农业发展，同时拒绝他国农产品大规模进入日本市场。这些措施正是日本农业保护主义的重要体现，与当前世界推行贸易自由化的进程相违背，势必会使其在国际贸易谈判中处于不利地位。
1.农业保护措施的政策基础
日本政府在实行农业保护时通常会以一部或者多部法律法规作为参照，并在此基础上构建出日本农业保护的具体政策措施。《关税法》、《关税定率法》和《关税暂定措施法》等法律构成了日本关税基本管理制度；《进出口贸易管理条例》和《外汇及国外贸易法》是日本农产品进出口管理制度的制定和实施纲要；进口农产品卫生相关的法律包括《食品卫生法》、《消费者产品安全法》和每年制定的技术标准法规等，除此之外还包括WTO贸易协定和自由贸易协定等条约规范[3]。
2.对农产品质量和数量的管控
伴随着全球一体化进程的不断加快和世界贸易组织影响力的不断深化，日本在农产品消费市场不断扩大的同时，巧妙地制定普惠制、关税升级、生产标准认定和检验检疫技术标准等一系列的保护措施，强化对农产品质量和数量的管控。2012年3月公布的《进口食品监视指导计划书》中增加了对农产品的检查力度，将各类别项目类别检查件数由2011年的86 100件增加到89 959件（表2）。2012年4月对中国蟹类及相关制品和生姜等农产品取消普惠制待遇，这些管控措施将增加此类农产品对日出口的风险和成本，阻碍日本农业市场的开放进程。
3.对农产品价格的保护
日本政府主要采取建立价格保护体系和实行农业补贴等措施加强对农产品价格的保护。根据经济合作与发展组织（OECD）测算，2011年日本农业补贴总额为国内农业生产总值的一半，同期欧盟补贴数目仅为1/5。2012年日本农民收入中的55.4%源于政府的补贴，同比上升5.4%，远远高于OECD成员中的18.6%。2013年仅向日本贸易振兴机构提供的补贴额度便高达10亿日元，势必会影响日本农业经济的健康发展。
四、日本农业保护政策带来的消极影响
日本农业保护措施在相当长的一段时间内对农业经济起着至关重要的作用，与此同时，其局限性也为未来日本农业发展蒙上了阴影。
1.影响日本整体经济的长远发展
日本农业保护政策对国内而言，最为重要的影响是维护了农产品市场价格的稳定，保障了农民具有稳定可观的经济收益，但是降低了日本民众对于国内生产产品的消费欲望。2013年8月，日本《朝日新闻》报道，日本民众对国内生产的大米消费情况日趋减少，2012年人均消费数目降至56kg，比2011年下降2kg；粮食总自给率从2010年起连续3年保持在39%的水平上，而早在1989年，日本粮食的自给率便已经低于50%，造成国内消费对农业经济的拉动力持续降低，大量农产品必须依赖进口。然而日本针对国内消费需求巨大的产品实行高额关税，如魔芋的关税高达1 706%，大米高达778%，均为农产品关税水平的新高，形成了国内市场和国际市场农产品的巨额差，消费者享受不到全球经济一体化带来的便利。对于对日农产品出口国而言，面对如此高额的关税措施，势必会采取针对性措施降低日本对其出口产品的数量和提高准入门槛。所以从长远来看，无论从国内消费还是从国际贸易角度，日本农业保护措施均会给农业经济发展造成较大的利益损失[4]。
2.限制日本农业的国际经济合作
农业保护性措施致使日本在国际合作中逐渐被动，加剧了日本在区域合作方面的战略束缚，逐渐丧失国际经贸合作的话语权。早在1994年的乌拉圭多边谈判中，日本便因农业保护遭受重大损失，大米的市场准入量从原定的5%调整为7.2%，在随后的世界贸易组织农业谈判中陷入更加不利的局面。2000年日本提交的农业提案没有得到大多数国家的认同，甚至招致美国等的严厉批评和指责，认为该提案是贸易全球化的倒退。在双边谈判中，日本与新加坡签署双边协定，虽然达成一定的共识，但却因新加坡农产品出口限制没有起到良好的示范作用。之后日本在与墨西哥和东南亚国家的双边谈判上也未取得高质量的成果[5]。在2013年TPP框架内，日本的双边关税磋商也因政府对大米、小麦和甘蔗等5大类农产品的坚持导致无果而终。
五、日本农业经济的未来发展之路
随着亚洲各国的不断崛起，亚太地区已经成为当今世界的重要市场之一。由美国主导的TPP对日本今后几十年的经济发展更加具有战略意义。当前日本农业经济的发展正受到多方面的严峻挑战，封闭农业市场则可能使其被孤立在世界农产品贸易市场之外。实现农产品自由贸易很可能对日本的农业经济造成毁灭性打击。正因为如此，日本面临着继续保持现有农业政策还是逐步开放农业市场的艰难选择。
1.日本加入TPP的国内争议
日本国内支持者认为，促进日本农业经济发展的原动力是科学技术的不断进步和科技进步带来的全球化合作，因此加入TPP有助于科技的交流和学习，提高国内的生产力进而抵消农业发展的空心化。虽然短时间内会对农业造成影响，但是随着企业竞争力的增加，以及向海外市场拓展的机会的增加，内需和就业机会也会随之增加，农民收益将得到显著增加，所以应该把农业等非竞争性产业逐渐转变为竞争性产业。
反对者认为，加入TPP的作用可能被夸大。一方面对农产品出口而言，日趋强化的海外竞争可能导致产品价格的持续性下降，影响到农民的长期利益；另一方面，关税下调或者取消，农产品进口数量增加，农业欠发达地区将遭受前所未有的打击。据日本农林水产省测算，因取消关税而直接带来的经济损失将近7.9万亿日元，产品产值下降约四成，不如进一步拉动内需和提高公共资源的投入水平，进而提高农业竞争力。
2.从短期看， 日本无法实现农业自由贸易无论是支持还是反对日本加入TPP，都是基于未来农业经济长远发展的角度，但从短期内看，日本的农业发展已经不能适应全球经济一体化的趋势，改革问题迫在眉睫。日本政府关于农业的改革方向是以提升产品竞争力应对贸易冲击为前提的，但改革也将面临很多国内阻力。
日本在农业人口持续下降的同时，老龄化问题日益严重。据日本政府测算，截至2013年，日本65岁以上的老年人口占总人口的比例为24.4%，并有逐年增加的趋势，严重影响农业生产的活力，加剧了农业的脆弱性。
日本的国土面积有限，且多以山地丘陵为主，阻碍了农业的大规模生产，同时日本的农业耕地面积还在持续减少，从1961年的608.6万hm2下降至2012年的454.9万hm2，缩减幅度高达25%，难以保障农业生产的持续性。
日本国内的农业经营模式明显滞后，生产价格远远高于世界平均水平且产品结构单一，仅大米一种粮食作物就占据了日本粮食作物产值的25%以上，一旦实行贸易自由化，其他农产品的大量进口将使原本脆弱的农业进一步萎缩。日本农协管理模式已经发展滞后，其服务功能不能满足一部分农户的多元化需求。一旦开放农业市场，在低价农产品的冲击下，日本农协的发展与生存同样将面临困难。
3.从长远看，日本农业贸易之路任重道远
（1） 世界农产品供给和需求存在不确定性。日本政府预计通过相应的政策措施提高农产品自给率，预计到2020年提高到50%，但仍有50%的缺口需要依赖进口。在这个阶段，世界人口不断增长、金砖国家对农产品的需求激增和环境恶化带来的供给问题，加剧了世界市场供需的不确定性。如果日本为保证国内消费市场稳定进行大规模的粮食战略储备，必然与其他国家争夺，可能推高农产品价格。农业支出由国内支出转变为国际支出，是否能保证农业经济的长期稳定的投入，仍存在不确定性。当出现大量的贸易逆差时，外汇储备大量流失造成粮食危机。因此，日本在农产品自给率不断提高的前提下，仍旧面临外部的发展风险。
（2） 国际合作仍然面临诸多变数。在很长一段时间内，主要农产品仍将是日本与各国博弈的重点，也是日本农业国际合作不能回避的问题。在谈判过程中，日本在保持农业经济发展的同时，必然会在其他行业作出让步，以换取贸易的平衡，而正是这一点致使日本陷入被动。日本国内已经达成开放的初步共识并开始尝试，缓解了国际舆论压力，但在能否保证日本农业市场的开放程度并适应国际合作的发展要求方面，仍然存在诸多变数。
(责任ccipa2012)
