非洲撒哈拉以南的转基因作物状况
Nompumelelo H. Obokoh & David Keetch。Nompumelelo H. Obokoh，南非，非洲现代生物技术AfricaBio首席执行官（CEO）
摘要：在撒哈拉以南的非洲地区，将近70%的人口生活在农村地区并以农业为生。然而，相比于世界上其他地区，这一地区对可持续的农业技术接受较为缓慢，再加上较低的农业生产率，使其成为了食品净进口地区。
农业生物技术不仅是提高农业产量的一个工具，同时也为保证粮食安全和消除贫困带来了巨大的机遇。目前，仅南非、布基纳法索和苏丹在商业化规模种植转基因作物。许多非洲国家已经或正在建立针对现代生物技术应用的监管框架，有9个国家正在对一些转基因作物进行限制性田间试验，这些转基因作物具有受农场主和消费者欢迎的优良性状。
这篇文章综述了转基因作物在撒哈拉以南非洲地区的应用情况，聚焦于转基因作物的研究、发展以及使用。同时对非洲部分地区分别选取两个国家进行说明，它们分别是非洲南部的南非和马拉维、非洲东部的肯尼亚和乌干达以及和非洲西部的加纳和布基纳法索。这六个国家管理转基因作物使用的法规以及如何向前推进的建议均有叙述。
引言：农业是大多数非洲国家经济发展的支柱产业，其对消除贫困和保证粮食安全至关重要。它贡献了超过25%的国内生产总值（GDP）、50%的出口并且雇佣了约75%的劳动力（联合国非洲经济委员会，2009）。农业规模较小并且面临许多挑战，以下挑战尤其突出：由于优良作物品种的缺乏导致的较低的农业生产率；较低的土壤肥力；病虫害导致的作物损失；稀少的、不稳定的水资源供给；有限的农业用地。
据估计，撒哈拉以南的非洲地区人口在2015年将增长到20亿。政策制定者、农场主和消费者面临的挑战是解决很多非洲国家所面对的既存食品安全问题。在2012年7月，非盟国家元首和政府首脑会议宣布2014年为“非洲农业和食品安全年”，这一举措即是为了设定目标来提高农业生产率并使耕作方式适应气候变化，这对于非洲的发展前景至关重要。
生物技术在农业可持续增产方面扮演重要角色。在非洲，用于农业的生物技术手段有组织培养、分子鉴定、分子标记辅助选择、分子诊断以及转基因。目前，组织培养在许多国家被用于咖啡、香蕉、菠萝以及块根农作物的种植材料的快速获得。组织培养技术在肯尼亚部分地区小农场主中的应用使得他们种植的脱毒香蕉的产量得以提高。然而，很少国家着眼于从现代农业技术中获益，相反大多数国家仍然困扰于潜在的危险。由此导致目前仅有三个国家（南非、布基纳法索和苏丹）在商业化种植转基因作物（见表一）。
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阶段 |
国家 |
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商业化生产 |
布基纳法索；埃及；南非；苏丹 |
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限制性田间试验 |
布基纳法索；喀麦隆；埃及；肯尼亚；加纳；马拉维；尼日利亚；南非；乌干达 |
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研究阶段 |
布基纳法索；喀麦隆；埃及；加纳；肯尼亚；马拉维；马里；毛里求斯；纳米比亚；尼日利亚；南非；坦桑尼亚；突尼斯；乌干达；津巴布韦 |
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发展研发能力 |
布基纳法索；布隆迪；埃及；肯尼亚；摩洛哥；塞内加尔；坦桑尼亚；乌干达；赞比亚；津巴布韦；贝宁；喀麦隆；加纳；马拉维；马里；毛里求斯；纳米比亚；尼日尔；尼日利亚；突尼斯；阿尔及利亚；博兹瓦纳；埃塞俄比亚；马达加斯加；卢旺达；南非；苏丹 |
非洲目前在商业化种植的转基因作物有棉花（南非、苏丹和布基纳法索）、玉米（南非）和大豆（南非）（见表二）。在2013年，布基纳法索和苏丹的Bt棉花的种植面积分别增长了50%（从2012年的313,781公顷增长到了474,229公顷）和超过200%（从2012年的20,000公顷增长到了61,513公顷）。
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国家 |
作物 |
总面积 (公顷) |
转基因的 (公顷) |
特定性状种植面积 (公顷) |
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IR |
HT |
IR/HT |
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南非 |
黄色玉米 |
1 150 000 |
1 041 000 |
267 635 |
243 684 |
530 065 |
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白色玉米 |
1 580 000 |
1 322 000 |
412 707 |
165 347 |
774 725 |
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大豆 |
520 000 |
478 000 |
478 000 |
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棉花 |
8 000 |
8 000 |
400 |
7 600 |
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布基纳法索 |
棉花 |
690 971 |
474 229 |
474 229 |
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苏丹 |
棉花 |
69 132 |
61 530 |
61 530 |
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目前有许多研究结构和大学参与到公私合营关系中 ，期望通过遗传改良得到受农场主和消费者欢迎的的性状的不同农作物品种。非洲地区关于转基因作物的研究和发展见下面表三。
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作物 |
已进入限制性田间试验的目标性状 |
国家 |
非洲的组织/机构 |
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玉米 |
抗虫，抗旱 |
SA；EG；KE；UG |
AATF, ARC-SA；NARO-UG；KARI-KE； |
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棉花 |
抗虫，除草剂耐受 |
SA；KE；GH, BF；MW；CR |
LUNAR/BUNDA College-MW；INERA-BK；SARI-GH |
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大豆 |
除草剂耐受 |
SA |
私人公司 |
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木薯 |
抗病毒，营养增强 |
UG；KE；NG |
NRCRI-NG；NARO-UG；KARI-KE; |
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甘薯 |
抗病毒，抗象鼻虫， 营养增强 |
UG；KE；GH |
AfricaHarvest；NARO-UG；KARI-KE；CRI-GH |
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香蕉 |
抵抗真菌 抗细菌性枯萎病 |
UG |
AATF, NARO-UG；KARI-KE |
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豇豆 |
抗虫 |
NG；BF；GH |
AATF, IAR-NG；INERA-BK；SARI-GH |
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水稻 |
氮高效利用，抗盐， 水资源高效利用 |
UG；GH |
AATF, NARO-UG；CRI-GH |
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高粱 |
营养增强 |
NG |
AfricaHarvest；IAR-NG；KARI-KE |
表三. 非洲国家正在研发的转基因作物及相应性状。SA – 南非；EG – 埃及；KE – 肯尼亚；UG – 乌干达；GH – 加纳；BF –布基纳法索；MW – 马拉维；CR –喀麦隆； NG – 尼日利亚；AATF –非洲农业技术基金会, 肯尼亚；AfricaHarvest – Africa Harvest Biotech Foundation International, 肯尼亚；ARC – 农业研究委员会, 南非；INERA – Institut de l\&\#39\;Environnement et de Recherches Agricoles, 布基纳法索；SARI –草原农业研究所, 加纳；NRCRI –国家块根作物研究所, 尼日利亚；NARO – 国家农业研究组织, 乌干达；KARI – 肯尼亚农业研究所, 肯尼亚；CRI – 作物研究所, 加纳；IAR – 农业研究所, 尼日利亚.
至少有9个非洲国家（南非、布基纳法索、埃及、肯尼亚、乌干达、马拉维、尼日利亚、喀麦隆和加纳）正在针对本地种植的作物进行田间试验，这些作物包括香蕉、木薯、棉花、豇豆、玉米、水稻、甘薯以及高粱。最近，加纳还通过了棉花、水稻、豇豆和甘薯的限制性田间试验（ABNE，2013）。
在撒哈拉以南非洲地区采用现代农业技术进展缓慢的一个原因是，发展转基因作物同时保证它们符合基于科学的监管要求实非易事。大多数非洲国家政府不管从财政上还是从推行有力政策上对科学和技术的投入都很少。因此，许多国家在健全现代农业技术应用的监管系统方面也进展极度缓慢。目前，有21个国家确立了生物安全监管框架；2个国家处于生物安全法案通过立法的最后阶段；27个国家仍然致力于在联合国环境署全球环境基因生物安全计划（http://www.unep.org/biosafety/national%20Biosafety%20frameworks.aspx）的支持下起草它们国家的生物安全框架的草案；另有5个国家还未建立生物安全框架（见表四）。表四是基于目前存储于生物安全资讯中心的数据。
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生物安全文书 |
国家 |
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已制定生物安全法律 |
布基纳法索；喀麦隆；埃及；埃塞俄比亚；加纳；肯尼亚；马拉维；马里；毛里塔尼亚；毛里求斯；莫桑比克；纳米比亚；塞内加尔；南非；苏丹；斯威士兰；坦桑尼亚；多哥；突尼斯；赞比亚；津巴布韦 |
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法律草案已准备妥当， 等待通过成为法律 |
尼日利亚；乌干达 |
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国家生物安全框架草案 （联合国环境规划署/全球环境基金生物安全项目的指导） |
阿尔及利亚；贝宁；博兹瓦纳；布隆迪；佛得角；中非共和国；乍得；科摩罗；刚果；科特迪瓦；刚果民主共和国；吉布提；厄立特里亚国；赤道几内亚；加蓬；冈比亚；几内亚；几内亚比绍；莱索托；利比里亚；利比亚；马达加斯加；摩洛哥；尼日尔；卢旺达；圣多美与普林希比共和国；塞拉利昂 |
| 安哥拉；加那利群岛；索马尼亚；南苏丹； 西撒哈拉 |
表四：非洲国家生物安全法律现状，来源: http://bch.cbd.int/protocol/parties/
部分国家的报告
南非
早在20世纪90年代，南非首先开始评估农业生物技术产品。意识到围绕转基因作物的问题和担忧涉及科学、经济学、社会学、贸易和政治等方方面面，在当时作为一个过渡性质的生物安全监管实体的南非科学与工业研究理事会（CSIR）成立了南非遗传研究委员会（SAGENE）。这一个委员会负责对政府、工业和大众在涉及转基因物种的活动中如何保证安全提供建议，这类活动需依照农业害虫监管法案（Act No. 36 of 1983）的修正案获得审批通过。
然而在意识到农业害虫法案不适用于转基因物种之后，一个横跨多个不同部门的委员会得以成立，这一委员会的成立就是为了起草一个可以监管转基因物种的研究、生产、使用和应用的法案来使其对人类和环境的风险最小化。这一工作的成果就是转基因生物法案（Act No. 15 of 1997）（以下简称转基因生物法案）的颁布并于1999年12月正式开始执行。自2000以来，涉及转基因物种的活动均在此法案的监管之内并由农林渔业部（DAFF）负责执行。
转基因物种法案覆盖所有涉及转基因物种的活动——如进出口、运输、研究、生产、使用及贮藏。在一个转基因物种可以使用的决定作出之前，需要进行一个多学科的风险评估，这一过程需要科学顾问委员会、多政府决策机构和执行理事会的参与。这些评估主要集中于转基因生物可能对人类、动物和环境带来的潜在风险并保证符合国际标准制定结构的规定。
转基因生物法案为转基因物种的不同用途提供监管依据——包括实验室或者温室的研究（封闭使用）、作为食物或饲料（商品许可）、限制性的环境释放（限制性的田间试验）、商业化释放（正式释放）等。在南非不同环境条件下获得转基因物种的表现及安全数据之前，正式释放的申请无法获得授权。每一授权均限定在特定条件并且其执行情况会受到农林渔业部的监测。
南非在2003年8月14日批准了生物安全议定书。转基因生物法案在2006年也进行了修订（GMO Amendment Act, Act No. 23 of 2006）——这一修订主要是为了规定南非在这一议定书前提下应尽的义务。
1997年，Bt棉花成为南非第一个商业化种植的转基因作物。目前南非仅有三种转基因作物获得批准进行商业化种植，它们分别是玉米、棉花和大豆。这些作物经改良后对特定害虫具有抵抗力以及（或者）能耐受某些除草剂。一些旨在获得转基因玉米、棉花和甘蔗新品种正式释放授权的田间试验仍在进行中。
2001年，科技部门制定了“南非国家生物技术战略”。这一举措着眼于通过启动科技及其配套产品和服务的研发来解决其健康、工业、农业部门对基于科学的创新的急切需求。然而，很快人们就发现这一战略有着明显需要跨越的鸿沟。此战略重点关注的是资本能够快速获得回报的、与市场联系紧密的技术的商业化过程，而不是形成一套完善的针对生物技术产品的创新价值的产业链。随着2013年“生物经济战略”的发布，这一战略也随之修改：焦点转变为生物技术部门与ICT部门、环境署、社会科学和其他技术——尤其是本土知识实践系统（IKS）——的结合来创造满足针对农业、健康和工业部门需求的一体化解决方案和工业应用。
小农场主应用抗虫抗除草剂玉米的成功案例
虽然小农场主为南非的粮食产量做出了很大的贡献，但是他们仍需要更好的耕种方法来提高他们的产量和收入。政府已通过各省的农业部门推行了一系列的计划来提高这些农民务农和经商的技能，并通过向他们介绍高效率的工具和使用方法来克服目前面临的农业和气候的双重挑战。AfricaBio公司与豪登省（Gauteng）农业与农村发展部在过去八年来一直都有合作关系，他们一起向豪登省许多新兴农民以及他们的社群推荐抗虫和耐受除草剂的玉米，并且亲自实践证明农业生物技术在作物保护上所扮演的重要角色，他们的努力使得产量提高并且农民的收入也得到增长。
在比勒陀利亚以北40公里的Masopane有一个名为Onverwaght 的农场，这个农场坐落在一个斜坡上，远远望去绿色的玉米地就像是铺上了一层地毯。
在这片土地上，35岁的Sophie Mabhena追逐着她的农场梦想。Mabhena在这片385公顷的农场上长大，这片农场的产出支持了她的学业以及她整个家庭的生计。作为一个种植玉米的农民，如果她期望将收获的玉米卖给小路尽头的磨坊主以赚取较多收入，她必须控制好田间的害虫和杂草。
Mabhena于是种植了既抗虫又耐受除草剂的转基因玉米，这种玉米含有可以抗虫的Bt基因；同时也对除草剂有耐受性，有利于对杂草的控制。不同程度的蛀茎夜蛾侵染，会使玉米产量减产20%～80%。对玉米轴的侵害则会为霉菌感染玉米创造条件，这又转而产生霉菌毒性物质，当人们食用这些受污染的作物后，可能会引起严重的健康问题。“我对既抗虫又耐受除草剂的玉米非常满意，因为它可以减少农药使用和田间人工除草而产生的费用，但是最主要的收益还是来自于种植这种优良玉米品种所带来的高产和高收入”， Mabhena说道。
尽管目前仅在农场的小片地区种植了转基因玉米，但是Mabhena相信这种玉米是对抗害虫和杂草的保证，她也因此从未考虑再重新种回以前的玉米品种。对她来说，她的选择是一直不停地增加种植转基因玉米的面积，这样她就可以向磨坊主出售更多的玉米。她目前的愿望是可以扩大养殖场的规模，她的养殖场目前已有75圈牛、绵羊、山羊和鸡。同时她还说到她在另一小块土地上种植的蔬菜也快可以采摘到市场上去卖了。
“我不会再去种植那些传统玉米了；已经回不去了”，Mabhena说到。“从产量角度考虑，通过使用这种既抗虫又耐除草剂的玉米种子，我获益很多；并且在未来五年内，我想增加转基因玉米的种植面积到100公顷，那时我将会成为一个顶级农场主了。”
Sarah Buda 女士在2008年了解到了Bt玉米，自此之后每年都会种植两公顷的这种玉米。她说她和她的丈夫是在机缘巧合之下成为种植玉米的农民的。
“我以前一直在种植蔬菜，但是当我参加豪登省农业与农村发展部组织的展览会并接触到Bt玉米之后，我对种植Bt玉米很有兴趣并且毫不后悔。”，Buda说到。
Buda之前由于不能很好地开发她的土地，因此她将土地出租了，但是现在她却计划好好利用起她比勒陀利亚市外的Varkfontein农场222公顷中的140公顷土地。“自从我接受种植Bt玉米的训练之后，我对商业种植变得雄心勃勃，因为我已厌倦仅仅只是一个新兴农民，我想要更多的收入来发展我的农场并且实现我作为一个农场主的价值”，Buda说到，“我之前用井水来灌溉蔬菜而只用雨水灌溉玉米；以后我也会用井水来灌溉我的玉米了”
在第一年，Buda种植了转基因玉米。她意识到这是一个好的品种，因此还举办了一个田间展示日来向其他农场主展示种植Bt玉米的好处。
使用抗“终结者”（Round Up）除草剂的种子已经帮助Buda解决了杂草的难题，但是在她的蔬菜里控制杂草的技术仍然在研发过程中。
对另一种植Bt玉米的农民Motlatsi Musi来说，农业生物技术的到来就像一场及时雨。“当我2005年第一次见到Bt玉米之后，我就觉得这产品不错。与我之前43年传统品种的种植经验相比，我立马意识到之前的农药滥用对我已造成伤害”，在位于约翰尼斯堡市外的奥利范次夫莱的 Fun Valley经营农场的Musi说到，“尽管当时我没有这些工具，但是我喜欢Bt种子。转基因玉米相比以前的传统玉米能够让我增收34%。”
Musi说对他来讲最大的不同就是：当同时种植一公顷传统玉米和一公顷转基因玉米时，他需要对前者施加很多农药，但是后者却完全不需要农药。
“播种密度与产量也有关系，此次我每公顷播种了55000颗玉米，共收获了七吨玉米。作为农民，我们必须赚钱，尽管农产品的市场价格常常得不到保障。”
“我将来的计划是保证我和村子里的粮仓储满粮食——不仅是Bt玉米，也包括其他各品种的玉米”，Musi说到。“我想继续种植更多的玉米，但是必须首先解决如何获得足够多的种子的问题。”
问题
在南非，转基因作物的发展和应用主要有以下两个挑战：
i) 公共资助的研究还没有达到商业化的程度：南非的生物技术研发目前遭遇资金缺乏、缺少合作的困境。然而，有迹象表明，政府倾向于将生物技术作为一个解决目前社会、医疗和经济等许多问题的良方。人们希望在这一新的生物经济战略—本土知识实践系统的指导下，商品和化学药品的制造以及医药和疫苗的生产将能引起关注并吸引投资者带来更多资源促进生物技术的研究和发展。
ii) 关于转基因作物的误导和谣言：南非的反对转基因运动不断增加，并且主要宣传以下五个方面错漏百出的谣言。
• 关于转基因副产品的食品安全——目前还没有证明转基因作物及其食品对人类来说是安全的。自从转基因作物于1996年在美国、1997年在南非进行商业化种植以来，很多人就一直在表达这种担忧。
• 转基因对小农场主的影响以及大型跨国公司对种子的控制——由于对高产的偏好，转基因生物的应用将会挤垮小农场主并让他们成为跨国种子公司的俘虏。这一观点忽略了每一个农场主可以自愿选择种植什么这一事实。
• “超级病菌”和“超级杂草”的产生——使用转基因技术会促进对抗生素有抗性的“超级病菌”和对除草剂有抗性的“超级杂草”的产生，而这两者的产生会需要更多有毒性的化学药品。
• 对其他植物的“污染”——转基因作物的DNA能够混入其他非转基因植物的DNA中。
• 长期风险——转基因生物的长期风险还未被充分鉴定并管理。因此反对转基因的团体要求强制标识所有转基因副产品并对食品生产厂家和销售者施加压力以使他们采购非转基因的食品。科学上已有一致意见认为转基因作物加工后的食品与传统食品相比并没有更高的风险。
建议：南非已有17年的转基因种植经验。这个国家有健全的监管体系，因此在生物安全培训以及交流方面在这一区域起到主导作用。
另外需要有更多的声音来拥护这一技术的应用。那些支持这些技术的人——如科学家和农民——已证实了转基因作物种植可以带来益处。支持转基因作物的原因有：转基因植物有更强的抗病性和更高的产量；已有明确的科学意见认为来源于转基因作物的食品相对于传统食品没有更高的风险；没有一例因人食用转基因食品而导致疾病的报道；转基因作物种植对环境也是有益的。一些转基因作物具有“设计”好的内置的抗虫性，因此这些植物与需要更多农药的非转基因作物相比，他们是一个更绿色更环保的选择。这些植物也可以被遗传改良至可以在贫瘠的土地、较低的温度、干燥的气候以及其他很多较为不利的条件下生长良好。
马拉维
马拉维一直以它作为非洲国家中少数几个具有功能性的生物安全监管体系为荣。这个国家在2000年5月20日签订了生物安全议定书并在2009年2月批准执行。为了达到议定书的要求，马拉维的国会于2002年10月通过了生物安全法案。这一法案为生物安全议定书的施行提供了制度框架——由国家生物安全监管委员会、评议者、检查员和生物安全司法常务官等组成。环境事务局（EAD）——作为具有国家管辖权的机构——对生物技术的监管负有责任，它负责接受有关转基因生物的活动申请，加以评估后颁发许可证书。国家生物安全监管委员会是环境事务局的下属机构。
马拉维内阁于2008年6月26日批准了一项有关国家生物技术和生物安全的政策。在马拉维生物技术和生物安全的政策下，政府以及研发和其他服务交付的机构中，不同角色和职责是分开的。在马拉维，提出并发展相应生物技术是由国家科技委员会（NCST）授权的。国家科技委员会下辖国家生物技术委员会，后者的职责是促进生物技术的研究、提高公众意识以及协调生物技术的研究和发展。
农业和食品安全部设立了生物安全委员会制度，这一制度由于农业生物技术和生物安全委员会而出名。它接受来自农业和食品安全部的技术和财政支持。
有利益相关者提出，成立一个马拉维生物技术和生物安全联盟来推进生物技术和生物安全，进而更好地改善生计。该联盟的成员包括决策者，科学家，私营部门的领导人，民间组织领导人和以个人身份加入的政府官员——也包括来自卫生、农业、环境、贸易和工业部门的公共和私营利益相关机构。马拉维生物技术和生物安全联盟总体目标是作为利益相关者的联合体来支持生物技术的安全和持续利用以及经济的发展以促进国家的发展和社会经济转型。
研发：在2009年，利隆圭（马拉维首都，译者注）农业和自然资源大学（前身是邦达农学院）提交了一份棉花的限制性农田试验申请。
2013年1月4日，马拉维成为南部非洲继南非之后的第二个对Bt棉花进行限制性田间试验的国家。马拉维成功地在位于首都利隆圭市郊的利隆圭农业和自然资源大学进行了第一次Bt棉花的限制性田间试验。该试验结果表明， Bt棉花比非Bt棉花更耐受棉铃虫攻击并且产量更高，产量高的原因是每个植株结了更多的棉铃而不是因为棉铃个头变大。分析表明种植Bt棉花的经济收益比传统棉花高出50%。在Chikhwawa, Salima 和Karonga这样的棉花种植区科研流动站进行重复限制性田间试验的许可已获得批准。
问题
监管障碍：尽管马拉维成功进行了转基因作物限制条件下的田间试验，但是却耗费了两年时间才得到环境事务局的批准。马拉维的监管系统仍不健全，因此需要更多支持来增强其能力以应对未来几年将汹涌而入的限制性田间试验/商业化申请。
反转基因的激进运动：马拉维正处于发展Bt棉花的关键时期——正在进行多试验点的限制性田间试验。可以预期的是，对这些试验宣传力度的增加将会使得反对转基因的行为更加活跃，因此需要快速回应并提高公众的意识来反击这些反对转基因的行为。这个任务可以通过公私合营中成立独立组织着手。
此外，政府官员需要得到支持并获得正确的信息；同时政府向民众做出保证，只有被认为对人类健康和环境安全的转基因作物才会被批准用于商业用途。
建议
需要注意的方面有：
• 支持国家生物安全监管委员会进行生物安全交流。
• 对其委员会的成员进行培训以提高农业生物技术与安全委员会作为一个科学的安全评估团队的服务质量并加强其进行风险评估的能力，。
• 由于生物安全司法常务官、生物安全委员会成员以及国家生物安全监管委员会的成员具有监管生物安全的职责，也需要对他们进行培训。同时针对检查员进行关于监测以及合规标准的培训也是必须的。
• 促使生物安全司法常务官和国家生物安全监管委员会的成员去参加其他国家的功能性生物安全委员会召开的会议。
• 提高转基因作物的公共认知水平。
• 建立和维护马拉维生物技术和生物安全联盟作为支持生物技术发展和可持续利用的发言人的角色。
肯尼亚
肯尼亚是东非共同体中的第一个起草生物安全监管草案和指导方针的国家，其在1998年就已在全国科学技术委员会的指导下起草此法案。这个国家在2000年5月15号签署了生物安全议定书并于2002年1月24日开始执行。生物安全法案作为监管农业生物技术的法律框架于2009年颁布，随后又于2011年8月公布了实施条例——这一条例为转基因作物的商业化种植铺平了道路，之后的重点则转向了保障这一生物安全体系有效运作至关重要的基础设施建设以及相应程序上来。
肯尼亚的生物安全框架在2009年的生物安全法案就已经初具规模，这一框架主要涉及国家生物安全管理局，这个机构的任务是协调不同的相关机构以促进转基因作物的安全研究、转移、处理及应用。国家生物安全管理局的运作是在管理委员会的监管之下进行的，该管理委员会成立于2010年4月。当涉及到农业生物技术时，这个管理委员会对肯尼亚政府的行为具有决定权。国家生物安全管理局截至目前仅处理过遏制和限定转基因作物使用的申请。
研发：尽管对转基因产品的禁令仍未取消，但是研发工作仍在继续。针对Bt棉花、抗病毒木薯、生物强化的木薯、抗旱玉米、抗病毒甘薯和非洲抗虫玉米的限制性田间试验正在进行中。大多数此类研究是在肯尼亚农业研究所与国际研究机构的合作下进行的。
问题
管理方面的挑战：基于2012年9月法国一所大学公布的塞拉利尼的抹黑转基因的研究结果，肯尼亚总统姆瓦伊•齐贝吉在2012年11月颁布了禁止转基因进口和生产的禁令。那个研究认为老鼠的癌症和食用转基因食品有关。肯尼亚自此决定对与转基因有关的条款进行进一步评估，这使得蒙巴萨港口的转基因玉米进口也进入一个瓶颈期。目前各方正在努力希望能解除此禁令。
小规模的农场主也被禁止使用正在进行限制性田间试验的转基因作物品种。
建议
• 目前最紧迫的事情是撤销针对转基因产品进口的禁令。
• 说服政府撤销针对转基因产品的禁令。
• 对监管者进行培训并开发相应的监管设施和程序以应对目前仍在进行着的限制性田间试验的转基因作物的商业化种植和转基因作物的进口。
乌干达
乌干达国家科学技术理事会于1998年到1999年开始起草了生物安全监管法案，并于2000年5月24日签署了生物安全议定书。作为生物安全议定书的签署国，乌干达有义务施行必要的政策、法律和行政规定来保证现代生物技术的安全使用。作为推行国家生物安全框架的重要举措，乌干达在2008年通过了国家生物技术和生物安全政策。贯彻这一政策实施的法令已经起草，但是仍然需要议会的通过。
由于没有明确的法律，乌干达一直在临时决议下管理现代生物技术的应用。临时的生物安全监管系统是由乌干达国家科学技术理事会负责协调的，该理事会制定了涉及转基因生物研究的框架。因而，该法令的颁布可以保证现代生物技术的发展和应用使用更加统一的方法来保证生物安全。财政部门、经济规划与发展部门和乌干达国家科学技术理事会共同负责此法案。
研发：乌干达正在研究和开发的转基因作物的列表令人印象深刻（见表二）。大多数的生物技术研究活动是由国家农业研究组织（NARO）的国内科学家实施或是通过国际合作进行的，这些研究的目的是解决诸如疾病和虫害、干旱、和营养不良的挑战。
问题
生物安全法案：经过限制性区域试验后的改良品种，在提供给农民之前需要有相应法律监管。生物安全法案在乌干达成为法律仍是一个不小的挑战，这导致了转基因计划将仍会卡在田间试验这一步，而不能朝正式释放前进一步。
反转基因的激进运动：游说团体对生物安全法案获得通过的抵制已经成功地扰乱了争论并拖延了政治进程，关于这一技术带来的风险和益处的平等和实质性的对话已无可能。国内辩论充斥着被误导和危言耸听的宣传活动，这助长了无谓的担忧。
建议
• 支持国家生物安全法案的通过
• 支持和培训国家生物安全局发布限制性田间试验，这将导致通过批准的转基因作物在乌干达正式释放（商业化种植）。
加纳
加纳在2003年5月30日加入生物安全议定书。加纳的生物安全制度最初是由2008年5月通过的法律文书推动的（LI 1887：加纳生物技术管理法），之后被2011年12月所通过的生物安全法所替代。依据该法，加纳建立了国家生物安全管理局（NBA），随后成立了管理局的委员会并等待正式就职。加纳目前正在制定实施细则，以帮助实施该法案。在此期间，国家生物安全委员会主要职责是对与生物安全有关的申请以及其他相关事宜进行审查和做出决定。
加纳在建设有效且功能健全的生物安全监管体系方面取得了良好进展。生物安全秘书处目前已经运作，并且负责协调加纳的生物安全活动。行政审查和处理相关申请能力的提高、监管职能的高效发挥以及生物安全方面决策能力的提升，已经帮助四起针对限制性田间试验申请的审查获得了成功。
此外，国家生物安全管理局在相应职责的政府部门指示下已经制定了生物安全法案的实施准则（ABNE，2013）。
研发
位于库玛西的作物研究所和位于塔马利的草原农业研究所正在对四个已通过审核的品种进行限制性田间试验。他们分别是：Bt棉花、豆荚螟抗性的豇豆、营养强化的甘薯以及水、氮元素高效利用并耐盐的水稻。
问题
监管能力：在制定和实施标准操作流程、处理和审查生物安全应用、采用最佳方案进行安全监管、检查和监督限制性的田间试验等方面进行培训是非常有必要的。
反转基因的激进运动：加纳国内讨论转基因生物也是充斥着被误导和危言耸听的反对转基因的宣传活动，助长了的无谓的担忧。
建议
• 提供战略指导、技术支持和能力建设工作，以确保国家生物安全管理系统的正常运转。
• 确定并实施沟通策略，加深主要行动者和利益相关者之间的生物安全知识和意识。这将有助于促进转基因决策过程中公众的有效参与。
• 帮助加纳批准和执行名古屋- 吉隆坡补充议定书中关于赔偿责任和补救措施的条款。
布基纳法索
布基纳法索也于2000年5月24日签订了生物安全议定书。其No. 005-2006/AN号法案也于2006年3月17日通过，以管理布基纳法索的生物安全事务。由于生物安全制度发挥作用，Bt棉花在六年的田间试验完成后于2008年经国家批准进行商业释放。布基纳法索也因此成为继南非和埃及之后第三个可以种植转基因作物的非洲国家。
在2010年，布基纳法索政府开始审查和修订原有的国家生物安全法律，并在2012年12月以修订版法律被国民议会采用。
研发
布基纳法索的研究及开发活动是在以下机构进行的：负责进行转基因作物田间试验的农业研究所、正在进行转基因蚊子研究的Muraz中心以及国际畜牧研究中心等。
布基纳法索批准通过了五个转基因作物品种。其中包括2008年就已商业化种植的抗虫棉花；除草剂耐受的棉花；正在进行限制性田间试验的、对豆荚螟有抗性的豇豆。
问题
生物技术应用在非洲的典范：布基纳法索的经验是如何将生物技术成功引进到非洲的一个典范。它表明，有政府的大力支持，生物技术可以克服法律框架、技术官僚所带来的难题；并且发展中国家的私营部门和中小型生产者联合起来的商业模式可以支持生物技术并使之维持下去。
建议
• 严格遵守修订后的法律，并起草实施细则。
• 关于修订后的法律的采用，国家机构必须加强生物安全的沟通计划。
• 限制性田间试验和正式释放后监测和评估的监督能力建设必须给予大力支持。
结论
转基因作物是农业史上应用最快的技术。然而，它在非洲地区的应用则受到了限制。目前仅南非、布基纳法索、苏丹和埃及在商业化种植转基因作物。不过，许多项目正在对非洲农民的转基因新品种进行试验——从抗旱玉米到抗虫抗病的香蕉、豇豆、甘薯以及营养增强的甘薯和高粱。
转基因作物的引入需要有功能完善的生物安全机制来评估和管理潜在的风险。随着现代生物技术的进步，发展基于科学的、可实际操作的生物安全措施显得尤为重要。不幸的是，很少有非洲南部地区国家具备功能完善的生物安全法律框架，其余国家最多也只有临时的生物安全框架。有足够严格的监管草案来防范真正确定的风险；同时在进行充分的风险评估时对数据可靠性有辨识能力的决策者，所有这些都具有相当大的影响。例如，太多的信息往往使制定决策时受到干扰，使时间和精力从识别潜在风险的重要任务中转移至他处 ，这样一来就会减缓流程并增加相应成本。因此，尽管在研发和人力资本方面进行了大量投资，转基因在非洲的潜力尚未被充分认识。目前，开发出的具有优良性状的转基因作物还未到达非洲农民的手中。
对转基因作物一味地谣言攻击不符合非洲的利益。有关转基因作物谣言的扩散导致了困惑和恐惧，从而减缓了该技术的应用。以科学为基础进行真实的生物技术信息的传播和讨论是非常有必要的，这样一来人们就可了解到农业上新的创新正在帮助其他国家的农民满足他们的食品安全需求。同时利益相关者——尤其是科学家、记者和政策制定者——团结起来并开放式地讨论、分享有关生物技术的真实信息以及如何利用以负责任的方式利用这些信息为大家谋福利是很有必要的。农民应该有权选择和使用新的农业工具来帮助他们解决在田地里所面临的挑战，包括病虫害、干旱、洪涝和炎热等。
在此我们提出建议，非盟和各国政府应多支持撒哈拉以南非洲国家的需求，以评估转基因作物在增强非洲大陆的粮食安全和消除贫困方面的益处。
