法治周末：外来物种入侵防治有多难

如果一时兴起将一只巴西龟放生野外，或者一艘国际线路货轮的船主没有极为细致小心地处理压舱水的问题，会面临什么后果？

前一种情况，在中国的一些地方，如果放生地点恰巧又选在风景名胜区(或保护区)，那么你可能面临一笔数额不小的罚款。

后一种情况，在一些国家，罚款数额要高得多，而且很可能受到刑事处罚，蓄意违反处置压舱水甚至被列入重罪范围。

是的，对外来物种有意无意引入怀揣懵懂的好奇求知欲、且不知者无罪的那个时代已经过去了。

不过，虽然在某些觉悟较早的地方已对防治外来物种入侵有了规范意识，但很多一线执法者仍为处罚类似行为大为头疼。

在中国，关注生态环境的学者一直呼吁立法遏制外来物种的入侵。

现状与困境

“谁都可以管，谁又都不管”

在广西，一场暴雨过后，除了水灾之外，还有个令当地人烦恼的问题——伴随着暴雨而来的，是大面积繁殖的福寿螺，泛滥成灾。

这个每年都会困扰当地的问题并不如两年前食人鲳出现时那么轰动，“不过它们的性质都是一样的，外来物种为害一方”。

当地渔政渔港监督管理站一名执法人员坦言，虽然平时在市场上检查也会发现为数不少的外来生物，但要处理这一问题颇为棘手，因为现行的法律法规并没有相关的依据，处罚措施不能用，多数情况下还只是通过口头形式对买卖者进行规劝。

就如同外来物种给地方带来的危害一样，针对同类危害的执法问题也并不是广西一地遭遇的尴尬。

中国政法大学环境法专家王灿发教授告诉法治周末记者，防治外来物种入侵一直以来都是我国生物多样性保护的薄弱环节，法律法规不健全。目前我国还没有一部专门针对防范外来物种入侵的法律，相关规定散见于各种法律、法规、规章甚至规范性文件中，而这些规定的具体执行权又分属于多个不同的部门，部门之间权责也不是很清晰，现实中容易变成“谁都可以管，谁又都不管”。

法治周末记者查阅发现，与外来物种入侵相关的规定散落于二十多部法律法规、十多部部门规章和规范性文件中，此外还有数量更为庞大的地方性法规、规章及规范性文件。

北京大学法学院教授汪劲表示，虽然相关立法的数量比较丰富，但因法律规定与国务院授权负有防治外来物种入侵管理责任的包括环保、卫生、动植物检疫、海洋、草原、农业、林业、渔业和畜牧九大行政主管部门，未有国家的统一管制，加上法律规定得比较原则，实质上未能对各部门的法定职权关系作出明晰规定，因此各部门只在权限范围内通过部门规章或规范性文件在该领域内“单打独斗”。

“日益严重的外来物种入侵状况说明，(这种立法模式)已严重制约了我国在外来物种管理和控制方面采取全面、有效的防治行动。”汪劲说。

虽然有数量并不算少的相关规定，但是仔细对照不难发现，这些规定绝大多数过于笼统，缺乏可操作性。

农业部科技发展中心刘欣庆等人就指出，“(防治外来物种入侵)由于许多法律法规过于笼统，在实际执行中经常会出现无法可依的现象”。

一直以来，人们熟知的对引入外来物种最直接的把关口在进出境动植物检疫环节，但现实中检疫通常针对弊病，而并非专门针对外来物种入侵，因此相关法律对此的约束作用非常有限。

王灿发认为，这在立法目的上就有缺陷，相关的法律规定是分散的，其立法目的都不是为了防治外来物种入侵，因此制定外来物种入侵防治的专门法律非常必要，在主旨明确的导向上，更好地规范外来物种引入，也有利于协调各部门的职权和相关法律法规的关系。

地方先行

湖南破冰，之后无人跟进

受外来物种入侵在地方上为害甚巨的影响，虽然一直没有专门法律，但一些地方也出台了防治外来物种入侵的相关法规规章。

其中，湖南省2011年在全国率先颁行了《湖南省外来物种管理条例》，这也成为国内第一部专门针对外来物种入侵的地方行政法规。

这部法规也令湖南省外来物种防范的名录管理、行政许可、风险评估、监测预警、控制清除和应急反应等制度得以建立健全，使防治行为变得有法可依。这意示着，此后湖南要从国外或者国内跨生态引入物种时，需要经过申请和评估程序。

据当时的官方资料统计，在条例出台之前，湖南省的外来物种入侵种类已达97种，全球公认的16种重大外来入侵物种中，湖南有11种。外来物种入侵面积超过1200万亩。

湖南全省每年因外来物种入侵造成的直接经济损失达10亿元以上，生态危害与间接经济损失达100亿元。

农业部科教司巡视员王衍亮表示，目前我国对外来物种的管理只散见于相关法律法规的条文中，对保护我国生物多样性和生态环境缺乏系统规范。湖南省的上述条例颁布实施后，将在国内跨地区和物种转移和地区性物种入侵等方面加强监管。

据媒体报道，在条例颁行之后，湖南省即对省内引进的外来物种开展了统一的风险评估和治理行动，一些常见的入侵物种受到控制。

不过，官方公布的统计数据显示，在条例实施了两年之后，湖南省的外来物种入侵情况并未有明显的好转。湖南省率先在全国专门针对防治外来物种立法破冰之后，也几乎没有发现其他地方跟进。

知名环保专家、公众环境研究中心主任马军分析说，外来物种入侵造成的不仅仅是所在地的经济损失，更重要的还有对当地生态系统的影响，而生态系统的恢复并不是短期可见的，有些危害甚至是不可挽回的。“因此对外来物种的引进要严格控制，上升到立法层面是非常必要的。”他对法治周末记者说。

作为全国政协委员，天津律师何悦也曾提出过加强对外来入侵物种立法和调查的建议，她发现，早在上个世纪50年代，国际社会就开始通过制定协调一致的国际文件共同抵御外来物种入侵，包括《世界自然宪章》《生物多样性公约》《保护野生动物迁徙物种公约》等。不少国家在十几二十年前，也制定了专门规制外来物种入侵的法律。

立法建议

最好是建立行政许可制度

几年前媒体即报道称全国性的《外来入侵生物防治条例》和《全国外来入侵生物防治规划》已开始起草工作，但实际上一直停留在起草阶段，也并没有被列入国务院立法工作计划。

马军认为，虽然目前对于防治外来物种入侵已有共识，但相关立法却迟迟难以推进，可能与难以协调牵扯到的多个部门有关，另外一个重要原因则可能是经济利益的牵绊，“很多有意引进的外来物种都是出于经济利益的考虑，对此进行限制，经济利益自然也会成为阻力”。

在比较了国外对外来物种防治的相关法律规制后，汪劲认为，我国应当建立超越部门及其利益、集合各学科专家构成的跨部门外来物种风险评估机构。

王灿发多次在公开场合呼吁，国务院应当尽快制定物种入侵管理条例，协调各部门的管理职权。如果要制定法律的话，则应当协调好与其他法律关系。

他建议，建立外来入侵物种法律控制体系，首先需要对我国现有的相关法律法规体系进行全面评估，在完善现有保护生物多样性的相关立法，并增加防范外来生物入侵的内容基础上，尽快制定外来生物入侵法。

关注此事的学界及实务界人士都提出在引入外来物种方面应采取审慎的态度，最好的方法就是建立行政许可制度，这也是湖南省目前的做法，而其中外来物种的名录管理制度又需要发挥重要作用。

另外一个呼吁较多的问题，则是引入外来物种的法律责任。目前，我国各种相关法律中还没有外来物种无意引进法律责任的规定，对于有意引进也仅仅规定了行政罚款。由于缺乏强有力的责任追究机制，从而助长了外来物种的无序引进和随意引进。

王灿发说，由于法律对物种入侵没有明确规定法律责任，特别是刑事责任，就使得许多单位和个人根本不理会有关入境动植物如实申报的规定。刑法中虽然有规定说，“违反进出境动植物检疫法的规定，逃避动植物检疫，引起重大动植物疫情的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”，但这一条只是针对“引起重大动植物疫情的”才追究刑事责任，在执法实践来说，往往只是把造成病虫害认定为“疫情”。

多数学者建议，未来立法应当完善对外来物种引入的法律追责，应明确规定违法引进和违法审批的民事责任、行政责任，甚至刑事责任。