国发11号文件助力种业技术进步

学习国发11号文件的体会（札记和辅导材料）

国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见（国发〔2014〕11号）文件意义重大，是贯彻18届3中全会创新驱动战略的具体落实。这是史无前例的一件事，从来没有中央政治局讨论和通过一个关于科研项目和资金管理的文件。这个文件成为今后科研项目管理的基本法。

最近，农业部科教司邀请财政部教科文司负责同志给国家科研机构负责人和现代农业产业技术体系首席科学家等举办了学习培训。现根据记录把领导同志讲话精神传达给玉米产业体系科技人员，供学习参考。

一、文件起草的背景

中国经济正处于调整时期，党和国家领导人高度重视科技创新驱动战略。去年中办写了一个调研报告，列举了发生在科技界的很多事实，指出科技项目和经费管理方面的乱象应引起重视。某些院士、教授就栽在这些乱象方面。近些年来，科技投入大，存在的问题也不小。党和国家领导人在这个报告上批示，对科技界的乱象感到担忧，要求有效地遏制科技界的违规行为。

人大常委会曾经专题质询财政部，科技界发生一些普遍乱象，一定是制度出了问题。财政部以问题为导向，先找问题，梳理问题，就知道该怎么解决了。

二、主要内容

国发11号文件是科技体制改革的基本法，包括8个部分29条。如果掐头去尾，中间6个部分要重点学习和理解。

第二部分，加强科研项目和资金配置的统筹协调

这是科研管理的顶层设计，是重大改革，牵一发而动全身。实际状况是科技项目管理碎片化，投入碎片化，中央与地方不通气，部门之间互相分隔，投入效率很低。这些与制度密切相关。这些问题能解决么？能否在不触动体制的情况下，通过机制而解决？包括下面3条措施：

（1）优化整合各类科技计划（专项、基金等）。今后必须按职能分工、权限，找准自己的定位。

（2）实行绩效评估，动态调整。从去年10月开始，对中央级项目进行调整、优化和整合。对执行效果不好，重复的项目要撤、并、转，砍掉了一大批科研项目。今年的力度会加强，年内要提出优化改革的方案，向中央领导汇报。

（3）主管部门要知道自己的边界在哪里，组织好项目。调研中发现，国外的一些项目经过反复论证，通过立法程序，长期支持。而我们却各自为政，乱立项目。某部一年就上了一千多个项目，上万个课题，最后几乎全都能通过验收。事实上，钱花出去了，却听不到响声，没有效果。因为项目申请指南和合同书都是预先设计好了的，照此办理就一定能通过验收，但拿到了项目却没有创新动力。

今后，要建立健全统筹协调与决策机制。

要建设全国统一的科技管理信息系统，今年年内就要开通，明年把地方也包括进来。这个系统要向社会开放。各个部门都能使用相关数据。要让大家知道国家的钱花到哪里去了，怎么花出去的，效果怎样。

第三部分 实行科研项目分类管理

分成4类。

1．（文件第6条）基础前沿科研项目突出创新导向。这类项目风险大，目标不明确，失败风险很大，要尊重专家的意见，稳定地支持某些单位，不再搞竞争式申报，要依靠学术团体的积极性，稳定投入，调动科研人员的创新积极性。

2．（文件第7条）公益性科研项目聚焦重大需求。这类项目不完全市场化，或市场机制容易失灵，于是强化需求导向，行业主管部门对公益性项目充分发挥组织协调作用。

3．（文件第8条）市场导向类项目突出企业主体。明晰政府与市场的边界，充分发挥市场的导向作用。这说起来简单，做起来很难，因为我们是强势政府，所以要强调划清政府与市场的边界，转变政府职能，营造适合企业生长和发展的政策环境。

在立项上，要加强对企业资质的审核，鼓励产学研结合，突出了单位法人的作用。专家在单位工作，出事也出在单位，如果专家出了事，单位的信用评级就会下降，经费也跟着下降。

资金分配方式要改革。以往科研机构公关弄钱，弄到项目就不再创新。是否完成任务，没有人考核！今后，这类项目可以先立项，引导企业先行投入，有了成果，政府再提供后补助。

引导资金，对看得准的项目、成果设母子基金，引导产业化。市场机构从成果库里选成果，研发人员随着被选中的成果往前推移，进行后续研发。

中小微企业创新能力强，但不被看好，银行不愿意放贷款。建立风险补偿机制，银行就有贷款的积极性。

还有一种揭榜式的经费分配机制，类似后补助。

总之，要营造一个好的环境，保护创新积极性，让大家敢于创新，敢冒险。

4. （文件第9条）重大项目突出国家目标导向。施行举国体制，集中力量办大事。类似于军口的项目，施行节点控制拨款或里程碑式拨款，每一个环节都有项目监理负责把关，总目标和每一个分目标都十分明确，由项目经理把关。重大专项要瘦身，重新论证，就与此有关。

四、改进项目的流程管理

禁止项目打包和拉郎配。改革项目指南和发布机制，规范立项。

五、改进科研项目资金管理（文件14-19条）

第14条：资金预算。项目申请单位应当按照规定科学合理、实事求是地编制项目预算，并对仪器设备购置、合作单位资质及拟外拨资金进行重点说明。以往，只有专项资金是按照这个原则办的，其他项目都没这么做。

调查发现，高等院校的设备利用率46%，比科研院所（50%）低。为什么利用率不高？原因在于80%以上的仪器设备来自于项目，而不是来自修购计划。今后，仪器设备费不能从项目中列支。

要改进预算的编制方法，要沟通和反馈意见，允许申述。不能简单地按照比例核减经费。

在确定项目时，不得在预算申请前先行设定预算控制额度。应合理编制劳务费预算，不设额度指标限制，即取消劳务费比例。五险进入劳务费，可以列支。（第14条）

要及时拨付经费。基本资金年初就可以使用，今后凡是确立的项目资金，年初也可以使用。（第15条）

第16和17条：经费支出。分直接经费和间接经费支出。间接经费不同于国外的Overhead（不可预见费），借用了国外经验，但不完全一样。

科研人员真正建立绩效工资制度，牵一发而动全身，轻易不敢触动，怎么办？建立“间接经费”，不经过主管部门，直接拨到项目单位去，这就与单位法人的水平高低有关了。间接经费与单位的信用评级挂钩。

信用评级标准简单，容易操作。要求管理严格，这就考验管理者的水平。

第18条：项目结余资金的管理。项目在研期间，年度剩余经费可以结转下一年度使用。该结题而未结题的项目，需要做出说明，最多延长一年。结题后剩余资金，可以留在承担单位，统筹使用，但是与信用评级挂钩。

第19条：完善单位预算管理办法。现在，经费普遍不足，但科研事业单位的经费是各类部门中最充足的。以后运转费将逐年增加。

六、加强科研项目和资金监管

第20条：五不准。

不得擅自外拨资金；

不得用虚假票据套取资金；

不得通过虚假合同、虚假人员名单等方式虚报冒领劳务费和专家咨询费；

不得虚构测试化验内容、提高测试化验标准；

不得随意调账、修改记账凭证等。

项目单位要建立项目管理和财务管理相结合的内部控制制度。

第21条：改进资金结算方式，推行公务卡。

第22条：信用管理。建立全覆盖的信用考评和问责制。

第23条：惩处。建立黑名单制度。

七、加强制度建设

信息公开。单位内部的信息公开很重要。

第27条很重要。促进科研成果的处置、转移，完善收入分配政策。

明确了无形资产归单位所有。无形资产的定价权交给市场。成果卖出去的收入留在单位，不再上交国库。收入的分配权力交给单位自行决定。要综合考虑发明人及团队，成果转化团队和机构，所在院系，学校或单位。这四个方面都要兼顾到。单位通常可以处理得很好。

收入分配到了个人手里有限制，计入工资总额，但不受工资总额约束。

凡影响国家安全和我国产业竞争力的项目严禁出口。

成果报告，单位报给部门，后者报给财政部。要掌握资金流向和产出情况。

经营性收入的范围：一类事业单位不能有经营性收入，二类事业单位才能有经营性收入。成果转化为股权，从得到收入时起，才开始纳税。

八、明确和落实各方管理责任

项目承担单位是项目管理的主体。以往施行课题组制，是1985年科技部文件规定后逐渐演变的，当时的文件并没有规定课题组制度，是后来演变成课题组长负责制。现在要回归单位法人负责制，不再是课题组长负责制。

其他说明

1. 对全体科技人员培训到位，学习11号文件，贯彻落实。梳理目前的规章制度与11号文件对照，不符合的要调整过来。

2. 建章立制，加强管理。这是信用评级的基础。

3. 面临项目的优化整合，要做好工作，加强协商，理顺思路，找好定位。

4. 在执行过程中要收集问题和建议。

中国的科研实力主要在省以上。找准定位，说的就是这个意思和4类项目的分类管理。

中央科研院所承担国家项目，需要出国的不受三公经费限制。由单位内部掌握。