延边：适度规模经营的一“场”试验
6年前，吉林省延边朝鲜族自治州以“专业农场”为载体推进土地适度规模经营试验，6年后，全州专业农场已发展到886家，专业农场和种植大户经营总面积占全州耕地面积52%，适度规模经营推动全州土地利用率平均提高5%，粮食单产增加15%，粮食产量连年稳定增加，转入、转出土地的农民都从中充分受益，丰硕的试验成果让延边经验极具样本意义。请看——
敦化市大石头镇兴发专业农场的职工正在进行玉米覆膜栽培。（资料图）
本报记者 唐园结 宁启文 阎红玉 冯克 孙永健
“一眼望三国，犬吠惊三疆”，中俄朝在这个中国北方重要的边境口岸城市聚集地交界，对外开放的曙光一早就照射到这里；
“二十万赴韩、二十万离乡”，青壮年劳动力大量转移，这个全国最大的朝鲜族居民区农村严重空心化；
“八山一水半草半分田”，虽然地处东北黑土地，这里的农民却很难在户均两公顷耕地上靠广种薄收富裕起来。
这里就是吉林省延边朝鲜族自治州。区位独特，条件较差，这客观上造就了延边农业的“另一种突破”。正是由于其开放开发先行者的优势，让延边农村劳动力很早就开始了外向型转移且数量逐年增加，客观上助推了延边农村土地适度规模流转经营的探索走在了全国前列。2012年5月，农业部将延边列为“全国土地适度规模经营规范化管理创新试点”，历经多年的“专业农场”试验得到充分肯定。
“试点”是极具中国特色的工作方法，但要真正发挥其示范引领作用，就必须搞清楚它为什么能够成为试点、试点具体怎么试以及向前发展还有什么阻力等一系列问题，才能从中抽丝剥茧出供同类地区开展同一工作可资借鉴的经验。盛夏时节，记者探访美丽的延边，探寻“专业农场”这一极具延边特色的土地适度规模经营“试验”，真切感受到这“场”试验激荡起的活力，已经搅热了白山黑水间的寂静村庄。
试验为啥能做起来——
发展专业农场是延边农业现代化的必然选择，是农民增收致富的有效途径，是加快推进城镇化的前提和基础
“我们村登记在册1900多口人，现在只剩下不到800人，大多是老人、妇女和孩子，年轻壮劳力特别是朝鲜族村民大都去了韩国，没出国的也在青岛、威海打工。”和龙市西城镇城南村村主任姜荣军告诉记者，“他们留下的地没人种就只能荒着了。”
城南村的情况在农村劳动力大量转移的延边相当普遍。据不完全统计，延边42万农村劳动力中有25万人在国外或国内其他城市打工，占全州农村劳动力的59.5%。
“2007年，我们在农村调研时发现，打工者撂下的土地出现了自然流转的现象。”州委常委、延龙图党委书记王福生当时是副州长，分管农业农村工作，他介绍说，“农民自愿流转土地，具备了两个前提：靠户均不到两公顷耕地从事农业难以致富，把地租出去拿到租金，再打份工可以增加收入；租来土地的人，由于规模化带来效率提高、增产增效，收入明显提高。”
顺应这种趋势，2008年，延边出台了《关于推进农村改革发展的实施意见》，首提“提倡多途径探索，推进土地流转，鼓励创办多元化专业农场”的发展思路，开始了专业农场试点工作。“我们鼓励农户以资金、农机、土地承包经营权等要素为股本，依法自愿联合，并允许国内外各类投资人到延边农村投资建立农场。”延边州农委主任李忠文介绍说，“考虑到延边丰富的自然资源，一个农场针对农、林、牧、特、渔业选择一种品种进行种植养殖，所以命名为‘专业农场’。”
靠着打工的积累，姜荣军流转了同村外出务工村民的土地，旱田水田加起来有110多公顷，成立了城南村金达莱农作物种植专业农场。“规模大了以后，土地集中连片，机械化程度就上去了，产量也高了，农资购买成本却降低了，好年景一年能收入七八十万元。”姜荣军说。
看到记者对这个数字表示疑惑，李忠文给记者详细算了一笔土地连片增收账：“土地连片后，通过整理地垄、地头子，扩大的耕地面积能增产5%~10%；一些单户经营很难推广的农业技术，比如测土配方施肥、种子包衣、大垄双行等等，在较大规模的地块儿上使用之后至少增产20%；再加上机械化带来人力成本至少减少20%~30%，这三项加起来，1公顷土地至少增收3000~5000元。”
转出土地的农民也得到了更多实惠。还以城南村为例，规模种植的效益提高，想租地的人越来越多，土地流转价格“随行就市”，从过去每公顷2000~3000元提高至5000元甚至6000元。“当1公顷土地的流转费收入与农民在土地上劳作一年的收益相当时，很多人肯定会放弃还有一定风险的农业生产，进城打工一年就能有十几万元收入，如果再搞一些创业，就能有‘三重收入’。”王福生说。
走在图们市月晴镇水口村平坦整洁的村道上，青瓦白墙的朝鲜族民居错落有致地排列两旁，几位老人正在村委会门前的场地上悠闲地打着门球，落日余晖下的村庄显得格外宁静，在绿树花草的掩映下，宛如一幅水墨丹青。“这也是朝鲜族居多的村子，年轻人都外出打工了，以前耕地都廉价出租给外来人员承包，村集体资源流失，村民生活质量得不到保障。”图们市委常务副书记郭君友告诉记者，自从2010年村集体整合两个农民专业合作社、整村流转土地成立股份制的便民粮食种植专业农场，不仅农民富裕起来，老龄、空心、贫穷的水口村也逐渐变身为延边州“十佳魅力乡村”、吉林省“生态示范村”，今年还被评为国家级“美丽乡村”建设试点村。
在水口村党支部书记、村委会主任金光秀的带领下，便民农场以旱田每年每公顷1800元、水田每年每公顷2030元的价格付给农户租金，每公顷土地所享有的各项中央惠农补贴则归农户所有。本村闲余劳动力到农场打工，每月按出工日发给工资。年底农场按照每亩纯收入的30%返利给农户，70%留作村集体资产。这样，水口村的村民就拥有了土地租金、惠农补贴、打工收入和年底分红这四项收益。
同时，村集体领办专业农场也重新盘活和壮大了农村集体资产。这对于目前仍有4个国家级贫困县的延边来说，水口村为自身基层组织建设和新农村建设提供了自有资金和内生动力。水口村通过3年环境综合整治，村容村貌大幅改善，新建了4000平方米的农民休闲广场和360平方米的“党爱公寓”，农场还拿出钱帮助全村住户办理了房屋火灾保险，给村里的老人缴纳了养老保险，留守农民的生活得到了有效保障。
与此同时，土地流转不仅推动了农业现代化，增加了农民收入，反过来又加快了农民转移进城。数据显示，2013年，延边的城镇化率达到70.6%，比2008年增加4.4个百分点，是城镇化发展较快的5年；在886户专业农场中，有超过2.7万个农村家庭参与土地流转，其中一部分家庭进城务工或者定居，推动农业人口转移和城镇化进程。试验是怎么干成的——
推广专业农场的基本前提可以概括为“两化”：确保农民利益最大化，保证农场主风险最小化
对于任何一个试验性的工作来说，政策引导在初期往往能产生巨大的吸引力。经过近3年的初步试验，以《关于发展专业农场促进土地流转加快推进城镇化的若干意见》的出台为标志，延边开始全面推进专业农场建设。
2002年考取延边大学农学院硕士研究生的朝鲜族小伙蔡成龙，两年后毅然决定在图们市长安镇碧水村当起了“放牛娃”，“研究生回乡当农民”这一新闻性极强的消息当年着实让蔡成龙火了一把。2011年，已经是村支部书记兼村委会主任的蔡成龙，靠着养牛积攒的200万元资金，再次勇敢地“吃起了螃蟹”，和兄弟一起流转了村里近55公顷土地种植玉米，注册成立了种养结合的专业农场。
像蔡成龙这样标准意义上的家庭农场只是延边专业农场的一种类型。只要满足水田、蔬菜和经济作物30公顷以上，旱田50公顷以上，经过农业部门认定、工商部门注册，无论你是种植大户、村干部、返乡创业人员当农场主，还是农民合伙成立的专业合作社来领办，或者是城镇的个体工商户或公司来农村经营，都在被允许之列。
“拿100公顷的农场来计算，当年土地流转费用就需要50多万元，购置农机具又要20多万元，这还不算越来越高的人工成本。在农村有一定资金积累的农民毕竟有限，为了吸引更多资本进入专业农场，政策设计之初，我们就放宽了门槛。”王福生介绍说，“至于担心工商资本进入农业造成非粮化等争议问题，我们也从充分保证农民利益的角度出发进行了政策控制。”
《意见》明确规定，专业农场通过种植结构调整和采用新技术等实现超额利润时（以签订合同时的单位面积产量为基数计算），收益超过2倍以上的，应给予农户不低于农场超额利润20%的利益补偿。既保证了转出土地农民的利益，客观上也一定程度限制了专业农场非粮化的倾向。
为实现农民利益最大化，《意见》还规定，农民即使离土进城，其承包土地不收回、不调整，依附于土地的各项收益归承包人所有。虽然鼓励签订长期流转合同，但是实行土地流转价格随粮食最低收购保护价格浮动的政策。姜荣军告诉记者，他与村民虽然签订了10年的土地流转合同，但是3年一调价，“价格有变动时，在外打工的那些人根本不用回来找我，我就把涨的那部分费用打到他们银行卡里了。”
同时，为了解决转出土地农民的后顾之忧，鼓励和引导他们进城定居，实现真正意义上“人的城镇化”，延边在医疗养老住房等保障方面推出了一系列政策。比如进城前参加“新农保”的，可以继续保留原保险关系，并在进城后享受相应的养老保险待遇；没有参加新农保的，进城后可逐步纳入城镇职工基本养老保险或城镇居民社会养老保险范围，使进城农民逐步在创业就业、医疗养老、文化教育、住房保障等各方面享受同等市民待遇。
从目前来看，延边的专业农场主90%以上仍然是农民。如何在保障转出土地农民利益最大化、激发他们离开土地热情的同时，保证农场主风险的最小化、激发他们积极参与创办专业农场的动力，也是延边决策者必须破解的难题。
针对创办之初的资金之困，延边州委州政府将一系列惠农资金和补贴政策打成礼包，向专业农场重点倾斜，从贷款贴息到农机具补贴再到政策性农业保险和税收优惠减免，逐渐形成了一整套专业农场扶持政策体系。比如，州县财政对专业农场贷款各贴息30%；在原一次性3台（套）农机具购置补贴标准基础上，专业农场可以享受5台（套）。2011年至2013年期间，延边采取以奖代补、项目扶持等形式，捆绑使用政策性支农资金共9590万元重点扶持专业农场发展。
将扶持政策合法化，让延边的专业农场试验有了法律保障，更让专业农场创办者吃了定心丸。《延边朝鲜族自治州促进专业农场发展条例》已由延边朝鲜族自治州第十四届人民代表大会第一次会议于2012年12月24日通过，并经吉林省第十二届人民代表大会常务委员会第二次会议于2013年5月30日批准生效。
哪些还需继续试验——
加大配套金融改革的推广力度，农业保险条款应该因地制宜
2011年，延边创新农村土地经营权他项权证抵押贷款，全州利用土地他项权证为专业农场贷款580万元；
2012年，延边州委、州农村商业银行、州林合牧业担保公司联合下文，创新专业农场联合推荐担保贷款，共为专业农场贷款1758万元；
2013年，延边采取土地收益保证贷款的形式，对专业农场等新型经营主体贷款7447万元；
2014年，继续深化农村金融体制改革，开辟专业农场贷款新品种，发放贷款已突破1.2亿元……
围绕专业农场破解生产资金难题，延边一年至少出台一个金融政策创新举措，这种不断创新的意识、胆量和能力，正是延边专业农场试验的一个突出特点。
目前，全州8个县市都成立了物权融资农业发展公司，积极开展土地收益保证贷款这一融资模式。公司基本上都挂靠在县市农业局农村经济管理站，一套人马两块牌子。在开展业务较早的龙井市物权融资农业发展有限公司，经理崔星花向记者详解了公司的业务流程：
农场主将一部分土地承包经营权流转给物权融资农业发展公司，并用该部分土地承包经营权的预期收益作为还款担保，同时，农业发展公司向金融机构出具愿意承担连带保证责任的书面承诺，金融机构按约定贷款利率向农场主贷款。到期还款，公司归还经营权证书和承包合同。
“如果到期未能还款，物权公司将向省金融办申请贷款周转保证基金先偿还金融机构贷款本息，然后在3个月内由物权公司将土地挂牌对外发包，所得款项用于偿还周转保证基金。”崔星花说，土地收益保证贷款有法规依据，依据的是农业部2005年颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》第九条，即农村土地承包经营权流转受让方可以是按其他有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。
以东盛涌镇龙山专业农场的王立臣为代表的龙井市几十名专业农场主，今年都尝到了这个小创新的大甜头。2月，在龙井市物权融资农业发展公司和邮储银行合作下，王立臣通过土地收益保证贷款贷到了40万元，几年来制约他改善农场经营环境、扩大经营规模的资金瓶颈终于被打破。他用这笔钱购买了大型农机设备，扩大了20公顷水田耕种规模，水田面积达85公顷，成为耕种、加工、销售于一体的全方面发展的专业农场，能够带动更多的农户共同致富。
不断创新的贷款方式，盘活了农村土地资源，有效解决了专业农场融资难、融资贵的难题；但是，规模带来收益扩大化的同时也带来了风险扩大化。农业保险作为天灾之后的“救命稻草”，对于规模相对较大的专业农场来说意义更为重大。
延边与安华农业保险股份有限公司等承保公司合作，在原农作物政策性保险基础上，对专业农场增加了土地承租费保险，保额每公顷水田增加3000元，旱田增加2000元，由州、县财政对所增保费各补贴1/3，以确保作物因自然灾害或意外事故绝收时不会遭受毁灭性打击。这一政策对于专业农场主来说无疑是一张兜底的保障网。
但这张网的“网眼”也需要因地制宜调整“大小”，不应该全国各地一张网。曾经在2009年受灾后因保险不力几乎一蹶不振的王立臣就提出自己的建议：“我们现在参保的险种，保险期限全国统一，都是从5月底到9月底。但东北地区水稻10月中旬才能收获，保险期只涵盖了生长期风险最小的一段时间。希望保险公司能够考虑到农业生产的区域特点，把保险期延长到从出土定苗到成熟收割，真正为我们农户着想。”
在金融扶持之外，新的矛盾和问题也需要不断努力克服。因为流转土地效益的显著提升，如今在延边进一步扩大连片面积与日渐高昂的流转成本成为了新的矛盾；随着专业农场发展，对有知识、懂技术、会经营的新型职业农民的大量需求和青壮年劳动力的加速转移也形成了新的矛盾……这些难题在试验发展进程中还会不断涌现，继续考验着延边执政者的智慧、勇气和能力。
仔细分析在延边农村几日采访的所见所闻，从头梳理延边土地适度规模经营的这“场”试验，正因为这个“试”字，很多政策创新让人眼前一亮，很多路径探索让人心生敬意。无论是最初适应农业农村现实鼓励流转土地，还是整合支农资金扶持专业农场发展；无论是出台政策引导农民离土进城，还是创新金融帮助专业农场做大做强，围绕保证农民利益的最大化，有一条原则或者说底线，延边的决策者们一直在坚守，那就是政府只负责适度引导，绝不硬性推进。土地流转不流转农民说了算，注不注册专业农场新型主体说了算，流转价格是多少、贷款额度有多高全由市场说了算。政府的支持保护与发挥市场资源配置决定性作用功能互补，“两只手”的功效相得益彰，才是这场“试验”到目前为止取得丰硕试验成果的关键因素，更是其他地区土地适度规模经营最应该学习借鉴的重要经验，也让我们对延边这场未完待续的试验充满更多期待！
