转基因食品安全法律规制研究
转基因食品是一种新兴事物，随着转基因生物技术的研究开发，转基因食品已经走进了人们的生活。但转基因食品的安全性问题仍然是个急需解决的问题。法律手段无疑是人类控制和应对转基因食品安全风险的重要工具和明智选择。我国转基因食品立法相对滞后，不利于转基因食品的正常发展亦不利于对人类健康的保护。本文介绍了我国转基因食品的发展现状和安全性问题，具体分析了我国转基因食品安全立法现状，结合欧美立法经验，提出借鉴意见，论述了我国转基因食品安全法律制度之完善。
一、转基因食品及其安全性问题
（一）转基因食品定义
转基因食品又称基因修饰食品（Gene tica lly mod ified food，GMF），国际上是指利用分子生物学技术，将某些生物的基因转移到其他物种中去，改造生物的遗传物质，使其在性状、营养品质、消费品质方面向人们所需要的目标转移，以转基因生物为食物或为原料加工生产的食品就是转基因食品。[1]我国《转基因食品卫生管理办法》对转基因食品的定义为：利用基因工程技术改变基因组构成的动物、植物和微生物生产的食品和食品添加剂。包括转基因动植物、微生物产品；转基因动植物、微生物直接加工品；以转基因动植物、微生物或其直接加工品为原料生产的食品和食品添加剂。在人口膨胀、资源匮乏的今天，转基因技术的出现对农业生产、食品加工等领域无疑将是一个巨大的契机。
（二）转基因食品的安全问题
自20世纪80年代转基因技术及其产品问世以来，转基因食品为解决粮食短缺问题和过量使用农药问题发挥了一定的作用。但是由于目前转基因技术的发展还不完善，转基因生物和转基因食品对人类和生态环境还存在潜在的风险和威胁。
1、转基因食品安全和一般食品安全相比具有显著的特征。[2]第一，生态环境影响性。一般食品安全问题仅仅是指对人体健康的影响，但转基因食品安全问题还包括对生态环境所产生的影响。第二，危害的潜在性。一般食品安全产生的危害问题都是比较直观，一旦食用了含有有毒有害物质的食品，人体就会立即或者相对不太长的时间内表现出食物中毒之类的病症。但是转基因食品安全涉及的危害，无论是对生态环境还是人体健康的威胁都是一种潜在的危害，有可能发生，也有可能不发生，尚未明确具体地表现出到底会导致何种病症或其他问题。第三，具有安全检测不确定性。[3]依照目前的科技发展程度，科学手段尚且没有发达到能够像对普通食品那样，准确检测出到底在何种标准度下才是安全的。第四，一旦致害，其范围的广泛性。由于转基因作物已经在全世界广泛种植，转基因食品也在商场超市、街头巷尾大量销售，一旦其潜在的危害真正爆发出来，将导致全球范围的大灾难，涉及面很大。第五，一旦致害，其后果的严重性。[4]因为转基因食品是利用基因工程技术改变基因组构成的动物、植物和微生物生产的食品和食品添加剂，一旦损害发生，极有可能对生态环境造成毁灭性的打击，对人体乃至其他一切生物的遗传基因造成变异性破坏；更有可能带来后遗症，不仅严重危害了当代人，更打破了代际平衡，给下一代人开始了永无止境的噩梦。第六，法律保障的特殊性。基于上面的诸多特征，决定了转基因食品安全的法律保障要区别于一般食品安全，即要针对转基因食品安全的特征，更加注重风险预防，建立事前、事中、事后的全过程监控机制，确立严格合理的法律制度，提供系统全面的法律保障。
2、转基因食品威胁的表现。首先，转基因生物对生态环境的威胁表现在：一是转基因生物可能诱发害虫、野草的抗药性；二是转基因生物可能诱发自然生物种群的改变；三是转基因生物可能诱发食物链的破坏。其次，转基因食品对人类健康可能造成的威胁表现在：一是转基因食品中基因的突然改变可能会导致有毒物质的产生；二是由于基因移转可能会诱发某些人的过敏反应；三是食用转基因食品可能使人产生抗药性。虽然以上风险和威胁发生的机率很小，但一旦发生将会给人类带来难以预料的危害。所以，各国在发展转基因技术的同时，都积极制定和完善有关转基因食品的法律规范，对转基因食品的研发、生产、销售进行监督和管理，以有效保证转基因食品的安全和转基因技术的可持续发展。近十年来，转基因作物的种植持续大幅增多，转基因食品在全世界范围内已经相当广泛，成为一种新型的食品。从统计资料显示，到2005年初，转基因农作物几乎覆盖了全球可耕土地总面积的4%。但是转基因食品的安全性问题至今尚无定论，对生态环境和人类健康的危害一旦发生，其广度和严重程度可能都将令人毛骨悚然，甚至无法挽回。因此，有必要对转基因食品安全实施有效的法律保障，切实保护消费者，乃至全人类的环境权、健康权等合法权益。
二、我国转基因食品安全性的法律规制及不足
（一）我国转基因食品安全的相关法规
2009年6月1日，《中华人民共和国食品安全法》正式施行。其中第一百零一条关于法律适用的规定中，涵盖了转基因食品，自此，结束了我国转基因食品安全立法层次不高、只有行政法规和部门规章对转基因食品安全进行规制的局面。可以说，食品安全法是我国第一部较为全面的、可以用来对转基因食品的安全性进行规制的法律，对于从前的转基因食品安全立法中存在的不足进行了一定程度上的完善，代表着我国转基因食品安全立法的长足的进步。但是，正如我国转基因技术本身一样，我国的转基因食品立法还不够成熟，还存在着必须解决的问题。从20世纪80年代转基因技术及其产品问世以来，转基因食品研发和生产规模不断扩大，目前市场上的转基因食品已有上千种，主要有转基因大豆、玉米和番茄等。许多国家包括我国都在积极进行转基因食品的研究和开发。但我国至今还未针对转基因食品的安全问题制定专门的法律法规，这说明我国相关立法具有一定的滞后性。因此，对我国转基因食品安全的研究，只能从我国对农业转基因生物或农业生物基因工程安全的有关规定入手。目前，我国现行的转基因生物安全管理法规包括：国务院颁布的《农业转基因生物安全管理条例》及其三个配套的管理办法，即《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物标识管理办法》。这些法规已明确规定，发放安全证书需要进行环境安全与食用安全检测，并对含有转基因成分的产品进行强制性标识。《农业转基因生物标识管理办法》规定:列入农业转基因生物标识目录的农业转基因生物，必须进行标识。该办法第六条规定了标识的标注方法：转基因动植物（含种子、种畜禽、水产苗种）和微生物，转基因动植物、微生物产品，含有转基因动植物、微生物或者其产品成份的种子、种畜禽、水产苗种、农药、兽药、肥料和添加剂等产品，直接标注转基因某某0；转基因农产品的直接加工品，标注为转基因某某，加工品（制成品）或者加工原料为转基因某某0；用农业转基因生物或用含有农业转基因生物成份的产品加工制成的产品，但最终销售产品中已不再含有或检测不出转基因成份的产品，标注为本产品为转基因某某加工制成，但本产品中已不再含有转基因成份或者标注本产品加工原料中有转基因某某，但本产品中已不再含有转基因成份。
（二）我国转基因食品安全法律规制的缺陷
纵观我国食品安全的现状，从2008年的“毒奶粉”事件，到今年的“地沟油”事件和“龙虾门”事件，食品安全问题始终十分突出。下面对我国食品安全法律规制的缺陷进行分析：
1、现有立法层次不高。国际上以美国、日本等为代表的很多国家都是针对转基因食品安全进行专门立法，而我国对于转基因生物技术颁布的多是行政法规和部门规章。这些法规大多从本部门的职责角度出发，对转基因技术及其产品进行管理，具有临时性和应急性，难以从整个生物安全角度出发，对转基因生物技术及其产品安全的监督管理作出全面系统规定。
2、责任主体结构不明显，政府问责机制不完善。在欧美等发达国家和地区的食品安全监管立法中，食品生产者、加工者和销售者根据食品安全卫生的相关规定生产、加工、销售食品，作为第一责任主体对食品安全负主要责任；承担食品安全监管职责的政府为第二责任主体，制定合适的食品安全法规并监督其施行，必要时采取制裁措施。在我国食品安全立法中，更多强调食品生产加工参与者的责任，对政府责任的关注度较小。就现有监管部门及检验机构的监管责任规范来看，其责任程度明显过轻，不能适应食品安全市场对加强政府监管职责的需求。在强化政府对食品市场监管职权的同时，还需要同等程度的责任规范约束。如果市场失灵可以大体归结为客观因素而有所容忍的话，那么政府失灵，尤其是政府监管懈怠、不力，更是为民众所不能理解。因此，我国应加强相关立法，建立完善有效的政府问责机制，切实履行对食品市场的安全监管职责。
3、食品标准设定较低，并且相互冲突。随着我国经济的快速发展，食品安全问题日益突出。其表现之一就是食品标准设定得较低，不能有效地起到保障消费者人身财产安全的作用。在我国，制定食品标准的最高机构是国家标准化管理委员会，但事实上农业部、卫生部也有权制定在全国施行的行业标准或企业标准，这就导致了我国食品标准很难与国际接轨。[5]目前，我国采用国际标准还不到一半，远远落后于欧美等发达国家。并且，我国食品标准之间还存在着冲突。由于我国的食品标准绝大多数都是在2000年以前制定的，并且这些食品标准往往是不同部门制定的行业标准，而非国家标准。由于各部门之间缺乏协调，对同一对象设定两项或两项以上标准的现象并不在少数，行业标准与国家标准交叉、重复严重，形成了食品标准设定、管理的混乱局面，严重影响了标准的实施和食品安全的监管。因此，设定有充分科学依据的标准，是准确判断食品性、保护消费者人身财产安全、推动国际贸易发展和维护国家利益不可缺少的技术支撑。
4、标识制度不健全。我国转基因食品标识制度还很不健全，在具体操作中还存在很多问题。标识标准不具体，许多转基因食品生产商之所以不进行标识的原因就是有关法规中并没有明确规定转基因食品应该如何标识，缺少相应的具体标准，这就限制了实际的操作，而监督部门也没有依据来对此进行监督管理。不对转基因食品进行标识，就相当于侵害了消费者的知情权和选择权，使得消费者很可能在不知情的状况下食用了转基因食品，产生过敏反应等不良症状。
5、追踪制度缺位。所谓转基因食品“追踪制”就是指记录转基因食品在整个生产和流通环节的来源和去向。具体做法是使每一种“转基因食品”都有一个独一无二的标识号码。[6]转基因食品的生产、经营商必须建立信息档案制度记录上手供货商和下手购买商的身份，并保留记录5年备查。同时向购买商书面说明食品含有“转基因生物”、该“转基因生物”的标识号码或食品含有由“转基因生物”制成的食品成份或添加剂。当该购买商转售这种转基因食品时，也必须记录购买者的身份，并以书面形式提供同样信息。这样，就形成了一个追踪转基因食品去向的锁链。这一制度在我国有关立法中暂时处于缺位的状态，仅仅在新《食品安全法》第三十九条中规定了建立食品进货查验记录制度，转基因食品经营者要如实记录转基因食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容。
6、对食品安全的违法者处罚力度过轻。在欧美等发达国家，法律对缺陷食品的生产经营者处罚非常严厉。[7]如英国的《食品安全法》规定：一般违法行为根据具体情节处以5000英镑的罚款或3个月以内的监禁；销售不符合质量标准要求的食品或提供食品致人健康损害的处以最高2万英镑的罚款或6个月监禁；违法情节和造成后果十分严的，对违法者最高处以无上限罚款或两年监禁。由于法律责任大，制裁措施严厉违法成本很高经营者不敢轻易以身试法。近两年，我国新颁布了《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国食品安全法实施条例》，但是，对于违法者处罚力度仍然过轻，使得法律惩罚缺乏威慑力，导致生产经营者为了利益，敢于以身试法。例如，根据《食品卫生法》第39条的规定卫生行政部门应当责令停止生产经营，销毁导致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，没收违法所得，吊销卫生许可证，并同时按下列规定处以罚款：（1）造成中毒或者疾患人数10人以下，有违法所得的，处以违法所得1-5倍的罚款；没有违法所得的，处以0.1-3 万元的罚款；（2）造成中毒或者疾患人数在11人至30人，有违法所得的，处以违法所得2-5 倍的罚款；没有违法所得的，处以4-5 万元的罚款；（3）造成中毒或者疾患人数在31人至100人，有违法所得的，处以违法所得4-5 倍的罚款；没有违法所得的，处以3-5 万元的罚款；（4）造成中毒或者疾患人数101人以上或者人员死亡，有违法所得的，处以违法所得4-5 倍的罚款；没有违法所得的，处以3-5万元的罚款。从这一条款可以看出，我国的食品安全相关法律对食品违法犯罪行为在法律责任的设定上范围过窄，在处罚力度上乏力，不能够充分发挥法律应有的威慑力，难以达到打击目前猖獗的食品违法犯罪行为的迫切要求。
三、我国转基因食品安全性法律规制的完善建议
经过以上分析我们发现，建立健全转基因食品安全法律规制体系是必要的。针对目前存在的问题，我们认为应该从如下几个方面进行完善：
（一）制定专门的转基因食品安全法
我国的转基因食品安全立法与国外（如美国、欧盟、日本）的差距主要表现在我国缺乏转基因食品安全的专门立法。虽然有关转基因食品安全的有关规定可散见于《农业转基因生物安全管理条例》等，但适用于转基因食品安全的一些特殊规定，如转基因食品的检测标准，就与转基因生物安全有所不同。而且这种分散的部门法规在执行中也存在很大的阻力。笔者建议由我国立法机关制定专门的转基因食品安全法，将现行的《转基因食品卫生管理办法》从转基因食品安全角度进行修改和完善，成为对转基因食品安全的有关问题，作出专门规定的转基因食品安全法。在制定专门的转基因食品安全法时要注意借鉴国外的立法模式，建立完善的转基因食品安全评价、监控及标识制度，以有效保证转基因食品的安全。
（二）建立科学的管理体制，建立政府问责机制
目前我国有关食品安全的管理部门虽然较多，但缺乏一个统一协调的部门，再加上各部门的职责和分工也不明确,不能对食品安全进行有效监管。为了加强对转基因食品安全的管理，必须明确特定部门（如国家食品药品监督管理局）行使统一监督管理权，重点协调各有关部门和各级政府的转基因食品安全管理工作。同时制定相关法律法规，规定转基因食品的市场准入标准和市场审查制度，明确各有关部门的职责并建立相应的责任追究制，使转基因食品安全的监管规范化。
（三）加大对食品安全的违法者处罚力度
如前所述，由于市场具有滞后性加上我国的食品安全相关法律对食品违法犯罪行为在法律责任的设定上范围过窄，在处罚力度上乏力，不能够充分发挥法律应有的威慑力，难以达到打击目前猖獗的食品违法犯罪行为的迫切要求。我国《食品安全法》对于违反食品安全事故的惩罚措施主要为：没收违法所得、吊销卫生许可证以及罚款。其惩罚力度远远不够，所以要保障转基因食品的安全，在采取上述措施的同时还必须加大法律、法规，尤其是刑法对食品安全犯罪行为的惩处力度，增强法律的威慑力，最大限制地遏制食品安全事件在我国的发生，保障广大人民群众的食品安全利益。
（四）制定统一的转基因食品安全标准和检验检测标准
由于我国缺乏统一的转基因食品安全标准和检验检测标准，使转基因检测结果的伸缩性过大，给检测工作和司法实务造成不必要的困难。如在上海消费者朱燕翎以侵犯消费者知情权为由状告雀巢公司一案中，上海农科院对同一检测对象雀巢巧伴伴由于采用了两种完全不同的检测方法，即巢式pcr法和大豆定性pcr法，得出了该产品含有转基因成分和不含有转基因成分两种完全不同的结论。这一结论暴露了我国在转基因食品检验检测标准上的漏洞，也给司法审判带来了难题。
（五） 健全安全评价体系
与急速发展的基因技术相比，我国目前的转基因食品安全监管法规仍显滞后，其安全性评价和管理体制还处在起步阶段，首先应建立和完善转基因食品的安全管理机构体系。转基因食品的推广应用将带来可观的经济利益和社会效益，因此我们必须转基因食品的安全性进行严格评估和监管。[8]我国应加强转基因食品的检测工作，加快转基因食品安全性研究和评价技术的步伐，就需要法律法规制定可行的依据和标准，包括转基因食品安全检测的技术标准、风险评估以及转基因食品的安全系数等内容。还要统一检测机构，保证转基因食品安全评价的结果唯一确定。
（六） 完善标识制度
如前所述，转基因食品优点多，但也存在着安全方面的忧虑。对消费者来说，他们享有知情权和选择权。而权利的现实享有，则首先必须让消费者知道，货架上陈列的食品哪些是转基因食品，哪些是含有转基因成份的食品，食品中转基因成分所占的比例有多大。笔者认为完善我国转基因食品标签制度应该从以下几个方面着手：
第一，增加我国标签中的信息含量, 用准确易懂醒目的文字和数据表述标签的内容，尽量避免使用过分专业的术语，对转基因作物及食品是否有损于生态环境和人体健康做出警示。[9]毕竟，大多数消费者都是普通人，无法理解那些稀奇古怪、名目繁多的专业术语；只有标签的内容大多数消费者能看懂了，才是真正实现了知情选择权。
第二，我国通常以不含有或检测不出转基因成分作为标识标准，这不仅与国际通行做法不同，而且我国现有的生物技术水平也无法达到检测水平。为此，笔者建议我国应与国际接轨，采用大多数欧洲国家通的0.9%的标准去衡量转基因产品是否需要标识，也没必要采用欧盟0.5%最严格标准，以奉行适度控制原则为宜。
（七） 用追踪制度对转基因食品进行全程监控
追踪制度要求食品经营者对购进和销售的食品要按产地、供应商、购进日期和概况建立档案，同时，批发企业要建立主要销售对象档案，便于经营企业发现食品安全问题后追查供货源头，追回有问题的食品。当发现转基因食品对人体健康和生态环境产生始料未及的负面影响时，各生产商和分销商保留的信息资料便于管制机关及时在市场上找到出现问题的转基因食品，并制止其继续流通。同时有必要对长期消费转基因食品的用户进行档案登记、跟踪调查制度，及时反馈转基因食品的有关情况，为进一步完善转基因食品的研究提供第一手的资料。以上所有这些措施，都应该以法律的形式规定，所以有关立法还要继续加进完善。
四、结语
对转基因食品的安全性进行法律规制是当务之急。本文通过对转基因食品的安全性进行阐述，进而提出我国转基因食品法律规制中存在的问题，针对有关问题，提出相应的建议，旨在促进我国尽快建立完整的转基因食品安全法律规制体系。综上所述，我国应当注重采取法律、行政法规、部门规章等多种形式来推进食品安全法律制度的完善，体现现代社会治理理念，坚持管理法和促进法的统一，政府宏观治理与企业微观治理的统一。并且，我国还应运用多个法律部门对食品安全行为进行规制，特别是加大刑法对食品安全犯罪行为的惩处力度，增强法律的威慑力，最大限制地遏制食品安全事件在我国的发生，保障广大人民群众的食品安全利益。
参考文献
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[10] 陈德敏、邓禾.对我国转基因食品安全性的立法探讨[J].重庆大学学报(社会科学版) ,2009年第3期
注释
[1]曾北危.转基因食品生物安全[M].化学工业出版社,2004.11
[2]王小军.中国生物安全法律体系的构建[J].科技进步与对策，2004.11.
[3]汤云、朱云松.我国食品安全的现状分析及对策[J].中国食物与营养，2008.07
[4]农业部就推进转基因技术研究与应用答记者问, 农业部网站, http://www.moa.gov.cn /fwllm/jjps/201003/t20100303_1439415.htm。
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[9]陈德敏、邓禾.对我国转基因食品安全性的立法探讨[J].重庆大学学报(社会科学版) ,2009年第3期
（作者单位：重庆市城口县人民法院）
