“适度进口”考验新型粮食安全战略

来源：第一财经日报

5月16日，在农业部农村经济研究中心和中国农业资源基金共同举办的中国粮食安全与供给保障高层研讨会上，国研中心学术委员会秘书长程国强说，关于粮食安全的讨论，时间不下20年。

“适度进口”问题在会上被一度热议，程认为，在不伤害国内粮食生产能力的基础上，“适度进口”能够优化国内消费市场结构，但其底线还是粮食安全。

整体粮食安全形势乐观

在去年5月的一次学术讨论中，学者曾经提到中国的粮食安全需要重塑边界，不能无限制。当时的讨论谈到，粮食安全应该考虑四个边界：产品边界、资源边界、市场边界、历史边界。

当时的论调在国内粮食专家间引起了较大分歧和争论。程国强认为，中国的粮食安全应该有升级版，即立足国内、全球供应、突出重点、有保有放。

产品边界指产品结构要有重点，保口粮安全，主要是小麦和水稻；资源边界是在国内资源无法满足需求的条件下，要向境外延伸；市场边界是除了国内市场，还要统筹国际市场；历史边界旨在考虑子孙后代。

随后，去年年末，关于粮食安全新战略，中央经济工作会议提出“20字方针”，即，以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑。

之所以要这样，程国强表示，随着经济实力的增加，中国需要做好在今后的五年或者十年，不可避免地成为世界经济老大的事实。在这个背景下，中国的粮食安全新战略今后还要继续升级。不能仅仅局限于国内，而应该是全球视角。

1996年，官方公布《中国的粮食问题》白皮书，首次提出粮食自给率要达到95%以上。2008年，《国家粮食安全中长期规划纲要（2008~2020年）》再次确认粮食自给率要稳定在95%以上。

就目前而言，中国已经实现粮食总产量的十连增，中国的粮食总产量首次超过6亿吨。国家粮食安全保障能力也进入新阶段。

在5月16日的研讨会上，全国政协委员、国家粮食局原局长聂振邦表示，由于国际粮价偏低，导致大量外国粮食进口，加之国内丰收，使得国内粮食库存充裕，东北地区玉米库存爆满，南方地区的库存也很多。

程国强说，目前国内的玉米和水稻的库存是历史上最多的时期，库存的个别品种甚至达到60%~70%。也就是粮仓里面的粮食够全国人民吃半年以上。“这样的库存储备，说明我国整个粮食安全形势处在比较好的时期。”

新型粮食安全战略的创新

衔接中央经济工作会议，今年的“一号文件”提出相对具体的实现路径。程国强认为，这其中有多处创新的地方。

比如，重新界定了粮食安全的内涵和边界，明确了保障重点，即确保谷物基本自给、口粮绝对安全。相较于上述白皮书提到的基本方针，过去十多年的进口实践也证明，已经没有办法来保全部。部分品种是可以通过进口来调剂的。

其次，相较于过去粮食安全方针，“一号文件”将国际资源作为国内生产必要补充，只起品种、丰缺调剂和区域平衡的作用，但是实践证明，良好的进口对于缓解国内压力、确保国内粮食安全具有重要意义。

“最近十几年的进口，折算约节省十亿亩资源。尽管这些进口对国内的市场和生产都有一定的冲击，但是从整体来看，对我国粮食增产、粮食供给，它的好处大于所带来的损失。”程国强说。

值得注意的是，它还淡化了模糊处理粮食自给率数量标准。在现有政策下，对主粮也有对外开放的门缝。比如小麦的进口关税配额有960多万吨，玉米720万吨，大米有530万吨。

“在目前的条件下，意味着国外产品有进入国内市场的商业条件，如果它进来的话，它在我们国内消费市场里面就会占一定的比例。比如口粮进口占消费总量就会达到6%。”程国强进一步解释到，口粮绝对安全，并不意味着，要求百分之百自给。本质上应该是进口是可控的，是在允许范围内的进口。

目前，中国三大主粮的净进口已经常态化。其中原因归结于多个方面，有品种调剂，有需求旺盛，也有粮价倒挂。农业部种植业管理司司长曾衍德对此的解释是，丰收并不意味着不进口。

国内外粮价倒挂已是现实，从2010年以来，我国粮食价格高于国际市场离岸价格，从降低成本考虑，企业开始适当申请进口粮食。2013年第三季度国内小麦、玉米、晚籼稻价格，比国际市场离岸价分别高50%、55%、66%，比配额内进口缴税后价格分别高5%、6%、25%。

“在国际粮价低的时候，适时适量进口一些粮食，也是有效利用国际市场和资源，减轻国内农业资源环境压力、弥补国内供求缺口的可行途径，既符合我国国情，也顺应农产品(000061,股吧)贸易国际化的趋势。”曾衍德曾说。

适度进口的底线在哪里？

至于中央提到的“适度进口”，程国强解释道，包括三层含义。一是，进口规模要适度。虽然没有量化指标，但要控制总量，适度增加。既要避免国际价格的波动，还要防止国家市场，特别是发展中国家的粮食进口国的需求；

二是进口品种和渠道要多元。目前中国的进口结构相对单一。比如大豆，主要集中在美洲。如果开辟黑海地区，或者其他品种，来对冲美洲的进口，自然就可以化解对国内市场的影响；

三是进口方式要多样。目前讨论的进口，其实是一种直接贸易。但是在“适度进口”这个概念上，应该是从现在开始，要有全球视野，通过贸易协定，通过互惠的关系，进行直接贸易。同时更重要的是建立起供应链，从仓储、物流开始，到港口、码头等。

当然，适度进口的底线在哪里呢？程国强说，未来作为世界上最大的经济体，中国的进出口贸易、投融资行为都将对全球产生影响。因此在机制设计上要考虑，不能威胁到全球，尤其是发展中国家的粮食安全。

“适度进口的底线，是中国的粮食进口量，尤其是不影响低收入国家的粮食安全。同时还要扩大农业国际合作，开展境外农业投资，提高全球粮食产量，增加粮食供给，为全球粮食生产做出贡献。”程国强说。

其次，适度进口应避免国际粮价大幅度波动对国内的冲击。程国强说，如果规模过大，没有防控的话，这种波动就很容易对国内市场形成影响，因此“适度进口”要多元化、多品种、多渠道。中国应该考虑像美国一样，逐步转移全球大宗商品交易中心。从北美向亚洲转移，特别是向中国转移。

最后，适度进口不能伤害国内粮食的生产能力。规模过大的进口，将会冲击国内市场，如何考虑这种影响，也是贯彻新战略需要重点考虑的内容。

程国强总结道，未来要实施“五位一体”的全球农业战略。这包括发展中国家增加产量，可预期的直接贸易，海外投资的供应链，财务投资，兼并收购海投供应链体系，最终要建立全球大宗商品交易中心。