标识的代价——美国基因工程食品强制标识的潜在影响

目前，美国并不要求对转基因食品贴标签。这篇文章讨论对转基因食品强制贴标签在法律与经济方面的潜在影响。（照片和插图来源：Shutterstock。）

第一部分 翻译：基因农业网（王晓肖，耿然）

本报告系由美国农业科学与技术理事会发布，美国农业科学与技术理事会第54号文件工作成员
作者
艾莉森•范•伊恩纳曼（主席），美国加州大学戴维斯分校动物科学系
布鲁斯•米•沙西，伊利诺伊大学厄巴纳—香槟分校食品科学与人类营养系
尼古拉斯•卡拉丁赞东纳克斯，密苏里大学哥伦比亚分校农业和应用经济系
托马斯•帕克•雷迪克，密苏里州克莱顿全球环境伦理律师事务所

评审
朱利安•M•阿尔斯通，加州大学戴维斯分校农业与资源经济系
宝拉•菲茨杰拉德，维多利亚澳洲乳业局生物技术与战略活动部
理查德•E•古德曼，内布拉斯加大学林肯分校食品科学与技术系
马克•林纳斯，纽约康奈尔大学农业和生命科学学院的国际课程部
加里•马尔尚，亚利桑那州立大学桑德拉奥康纳法学院
A•大卫•斯卡夫，伊利诺斯州绍姆堡，美国兽医协会社会活动部门

摘要
全世界都在使用基因工程（GE）产品，但它们在食物当中的使用对一些消费者来说已成为一个有争议的话题。产生争议的关键点集中于与转基因食品强制标识有关的计划。

美国许多州正在考虑立法授权贴标签。这篇论文分析了支持与反对的争议、贴标签的成本以及实行强制性贴标签国家的经验。作者开始写作本文的前提是，数百个独立研究已经断定在食品中采用基因工程原料是安全的。他们收集真实信息制作出经过同行评议的出版物，澄清了强制性贴标签的潜在影响。

强制贴标签的支持者说，知道自己吃了什么的权利是民主社会的一个重要属性。反对者认为这样的标签会增加食物成本、误导消费者并且对人类的健康和食品安全没有任何提高。各种各样看似矛盾的研究被频繁地用来支持相对的观点——关于这个带有感情色彩的问题，有见地的论述是很难找到的。作者审查了争议的关键点：
•公共舆论、民意调查以及所用的方法
•在这方面分别支持双方的消费者选择和解释
•知情权问题——了解“吃的是什么”和“付出什么代价来了解吃的是什么”之间的内在纠纷
•食品安全与测试——缺乏转基因食品有不良影响的任何证据

许多州的标签举措显示，因为存在对基因工程食物的担心，所以应该实行强制性标识。一些人说，这些产品本质上就有所不同，因为它们不是通过自然界的自然过程产生。迄今为止，尚未发现已商业化的基因工程作物在成分与安全性上有本质的不同，因此无法对基于产品的基因修饰属性进行标识做出合理的解释。虽然那些认为在实验室里对基因进行插入或操作会使物质的本质发生改变的人并不认同，但是食品安全科学不支持对基因工程食品实行强制性与流程化的标识，此外，FDA也不支持这样的做法。（编者注：美国的这一做法表面上看是一种以科学扼杀民主的“强权”做法，实际上是以科学作为基础，“剥夺”了人们选择愚昧的“权利”）

本文审查了法律问题（包括商业条款、宪法第一修正案、地方标识、州与国家司法）和经济影响。作者总结如下：
1.没有基于科学的理由标识出转基因食品，对其实行强制性的、基于流程的标识制度。
2.基于流程的强制性标识违背了美国通过自愿产品差异化和标签化给消费者提供食物选择的传统做法。
3.市场驱动的自愿标签措施目前正在给消费者提供非转基因食品的选择。
4.强制标签制度会对宪法第一修正案和贸易问题产生负面影响。
5.强制标签制度会增加食品成本。

作者在结尾呼吁一种更加良性对话的出现：“科学界有必要将关于科学问题的独立客观信息，以及对转基因食品实施强制标识制度可能造成的法律和经济后果,提供给立法者和消费者（尤其是在标签制度已经投票的州），以帮助政府、媒体及公众从主张争议转向基于事实、更有见地的对话。”本文所有关于立法的材料引用都来自最近（2014年3月1日）刚刚修订完成的。

前言
基因工程可以被定义为通过现代生物技术，特别是像DNA重组这样的技术，对生物体的基因进行引入、移除或重组特定基因的处理。基因工程微生物及其产物，已经在制药学（如人类糖尿病患者使用的胰岛素）、化学、以及食品（如用来生产奶酪的凝乳酶）工业被广泛使用，并且还未有对其负面影响的报道的记载。一般说来，世界上任何地区并没有要求对这些产品以及由这些产品加工而来的食品进行GE标识。(Mansour 和 Key ，2004年)。

在这些广泛使用的产品中采用基因工程相对来说没有争议；然而，对一些消费者来说，采用DNA重组技术来生产GE食品或被用作食物的转基因动植物却相当有争议。这篇论文的目标是：(1)基于过程（如基因工程）的使用而非食物产品本身的一些属性，探索美国要求实行食物标签制度的科学、法律以及经济要素；(2)深入讨论美国在实行转基因食品强制标识政策时复杂因素所起的作用。

基因工程生物及由它们制造出来的产品有过许多名字，包括基因改造、转基因生物（GMO）、转基因、生物技术、生物工程改造或现代生物技术产品。考虑到传统的培育技术同样产生基因改造，因此这个术语不能用作DNA重组的特定使用。而在本文中，基因工程与基因改造相比而言，便更加普遍常见，但却并不精准。通常，添加过基因工程食品添加剂或生物酶的食物，以及食用以转基因作物为原材料加工的饲料或接受基因工程疫苗治疗的牲畜所产的肉、奶、蛋等产品，都不会被认定为转基因食品。

而总计19种植物类别165种作物（苜蓿[2],油菜[20],菊苣[3], 玉米[38],棉花[27], 匍匐翦股颖[1],亚麻[1]甜瓜[2],木瓜[3]，李子[1],土豆[28],大米[3],玫瑰[2],大豆[19],南瓜[2],甜菜[3], 烟草[1],番茄[8],和小麦[1]) 在美国被批准(ISAAA 2013)。但在此文撰写之时，并非所有上述作物都被允许商业化种植，转基因动物也尚未被允许作为食物供给。

第一款转基因食品是一种通过基因改造栽培的名为Mac-Gregor的番茄，这种番茄于1994年正式投入美国市场，是自愿贴上转基因标签的。它被打上了Flavr Savr®的商标，在储存方面拥有不易变软的特性。自从那时开始，种植者们也开始广泛认可接受基因工程作物。例如在美国，2013年有95%甜菜、93%的大豆和90%的棉花及玉米是基因改造后的作物品种(USDA–NASS 2013年)。而在其他主要农业生产国家，如阿根廷、巴西、加拿大和南非也拥有同样高的接受率。

2013年，全球1800万农民栽培了大约1.752亿公顷(合4.33亿英亩)的转基因作物。 其中90%是发展中国家资源有限的农民进行的小规模生产。这样的种植数目比1996年170万公顷的数字翻了100多倍, 是历史上发展最快的一种粮食技术。农民们种植这些转基因作物，使更少的杀虫剂、低毒除草剂的使用成为现实，且创造了环境、经济和食品安全等方面的效益。1996-2011年间, 据估计受益于转基因作物种植，节约的成本和增加的收入在发展中国家累计达到了496亿美元, 发达国家达到了486亿美元。

由于该技术在农业中被广泛使用（图1），美国的许多食物，包括像玉米油、大豆蛋白、或甜菜糖这样的食材都有可能来自于基因工程作物原料。据估计，超市里至少有70%加工食物包含至少一种来自于基因工程作物的材料，通常是大豆卵磷脂添加剂或各种食用油（康奈尔农业推广系统，2003年）。

至少有25个州考虑过要求转基因食品贴标签的立法议案（图2）。许多这些立法议案都通过立法程序到达听证会，在一些情况下，甚至会到达委员会或院会投票，但最终都会失败、撤回或保留。三个遍及全州的要求贴标签提案——一个是2002年俄勒冈州（第27条措施），一个是2012年加利福尼亚州（第37条提议），还有一个2013年华盛顿（第522条倡议）——没有被大多数人支持。至今为止唯一一条被颁布的强制标签法——在阿拉斯加的法律中，要求对基因工程鱼(目前还未有任何基因工程鱼被美国FDA批准用于食物)贴标签。美国康乃狄克州和缅因州已经通过了法律进行限制（例如，一个与其他三个州毗邻的州，如果它们共同的人口总数超过了两千万，就必须遵循相似的标签条例），还有一些其他的州仍然悬而未决。

GE强制贴标签的支持者说，知道自己的食物中是什么东西的权利是民主社会的一个重要属性。反对者则说标签会增加食物成本、使消费者困惑并且对人类的健康和食品安全没有任何提高。各种各样看似矛盾的研究被频繁地用来支持相对的观点，关于这个重要的带有感情色彩的问题，文明而有见地的论述是很难找到的。有三个关于基因工程食品强制标签制度的主题，以下是支持与反对它们的论述：

公众观点
支持：调查显示，当问及联邦政府是否应该在转基因食物上打上标签的时候，绝大多数人认为应该强制性地给这些食品打上标签。
反对：在自发的民意调查中，参与者在被问及他们希望在食品上看到什么标签时，超过百分之九十九的人并没有自愿地提及强制标识转基因。

消费者的选择
支持：消费者应该有权利来了解他们所购买和消费的产品是怎样的，许多人认为他们的钱包消费应该可以选择这些产品的生产方式，尽管这可能不会对成型的食品有什么影响。
反对：在美国那些想不食用转基因食品的消费者已经有选择了，因为有自发的非转基因和有机食品标签出现。而在那些已经强制实施转基因标签的国家，转基因食物已经被清出市场了，所以选择权也就变小了。

知情权
支持：人们有权知道他们的食物是什么。食品卡路里和营养成分的强制标签就是让消费者了解食品成分的好例子。
反对：了解消费者所购买的食物是什么，和它们是如何生产出来是不同的，更进一步来说，这把转基因技术排除开了，而不包括其他生产技术。

调查显示消费者看重标签上显示食品是如何生产加工的（如是否喷洒农药）。但是没有证据确凿的案例显示，消费者需要通过标签知道食品的一切且为这个标签花费更多。执行基于流程的食品标签方案是一个很复杂的问题，这涉及到在商标法如何规定和市场如何反馈，以及细微的市场、经济和贸易的牵连关系。
 

图一.美国转基因作物普及情况，1996年—2013年（HT=抗除草剂；Bt=苏云金杆菌）。每种作物的数据包括既抗虫又抗除草剂品种。来源：1996年—1999年美国农业部经济研究所费尔南德斯—科尔内霍与麦克•布莱德（2002）的研究；2000年—2013年美国国家农业统计局的六月农业调查（摘自美国农业部经济研究局【2013年】）
 

图二。食品贴标签活动—2013.（如表一【附录】所示关于原因的详细介绍，包括特定内容与新法案和否决法案的条款。）

第二部分 翻译：基因农业网（鹿梦琪，王茜）

食品安全
上市前的转基因食品和饲料安全评估需评价相关风险，包括新引入的核酸， 插入基因编码的新型蛋白质，以及与开发过程关联的预期及非预期成分变化(CAST2001;Chassy 2010;Chassy 等 2004年)。人们一致认为，必须论证转基因引入的新组成成分，以及任何内源性代谢产物的变化对人类和动物食用是安全的。

安全评价不但关注新引入成分的安全性和预期的成分变化，而且要评估是否有潜在的意想不到的有害改变。必须承认所有育种都可能产生意想不到的改变，然而，绝大多数的改变没有安全性的影响。因此，不能认为这些变化本身会带来新的风险。

在这种监管评估下必须解决以下问题：
•转基因食品或者是新引入的物质，有相对应的安全使用的历史吗?
•会有毒素或过敏原被引入，或者食品中自然产生的毒素或者过敏原浓度变化了吗？
•产生生物学意义的成分变化了吗？尤其是，关键营养物的含量改变了吗?

美国科学促进协会称，转基因作物“是有史以来进入我们食物供应的最为彻底测试的作物”(AAAS 2012)。在过去的20年里，FDA发现经机构评估所有148种外源基因/作物组合(包括迄今所有商业化的生物技术作物，尽管上市前的安全评估在技术上是自愿的)与其传统对应物实质等同。日本监管机构审查了189份申报书也独立地得出同样的结论。这些申报范围横跨生物技术玉米、大豆、棉花、油菜、小麦、马铃薯、紫花苜蓿、大米、木瓜、西红柿、卷心菜、胡椒、覆盆子，和蘑菇，其中纳入了除草剂抗性，耐旱和耐寒，抗虫和抗病毒，营养增强，蛋白酶抑制剂的表达等特性(Herman and Price2013)。

关于这一主题还有全球各地独立科学家参与的广泛的科研工作 (Nicolia 等2013年)。数以百计的同行审议研究论文涉及很多物种的转基因饲喂研究，包括实验室里的老鼠、鸡、鹌鹑、猪、羊、奶牛、肉牛、山羊、兔子、水牛和鱼，他们测量饲料摄入量、养分消化、机能和健康情况(Flachowsky Shafft，和 Meyer 2012)。这些研究包括一些历经了多代、多年的长期研究普遍得到结论：消费生物技术作物没有负面影响 (Snell 等. 2012年)。

此外，无论产自用传统饲料饲喂的动物还是转基因作物及其产品饲喂的动物，其肉类、牛奶和鸡蛋在组成上没有不同之处（CAST 2006）。欧盟委员会2011年一份报告称，在经过十年的公共资金资助研究，130个研究项目，和500个研究团体的努力后，同样得出结论，没有科学证据表明转基因作物会给环境或食品和饲料带来更高风险（欧洲委员会2011年）。这份报告称没有发现证据表明转基因食品有任何害处或延续多代的长期影响。虽然少数人声称通过研究找到一些转基因食物或动物对健康不利的影响并加以广泛宣传，这些研究已经撤稿或因为设计不当和不可靠被政府和主流科学组织严厉批评。

美国国家科学院在1987年得出转基因不会带来任何新的或不同食品安全风险的结论，并在2000年和2004年加以重申(NAS 2004)。同样，美国医学协会2012年称：“没有证据显示DNA重组技术的使用或者在有机体之间的基因转移存在风险。…DNA重组引入的风险和普通生物体引入的风险是一样的”。该协会得出结论，“…某种程度上说，标识生物工程食品是没有科学道理的”(2012年美国医学协会)。

食品标签
尽管这些科学评估是由全球范围内独立和权威的科学组织所完成，许多州呼吁贴标签的人担忧转基因食品安全，并因此认为强制性的标签应该是必需的。在美国，食品、药品和化妆品法案(FDCA) 向FDA授予食品标签的权限。FDCA 403(a)(1)指出，如果标签是不真实或有误导性的那标签就是错误的。而第201节(n)指出，一个标签如果不能揭示产品的“实质” 就会带来误导。这种实质已经被FDA为解释(1) 产品给健康或环境安全带来变化，(2) 标签其他信息的陈述可能误导消费者，(3)标签可能会导致消费者期望其成为某相似产品，而实际上二者在某个或某些特征上大为不同。FDA需要标识明显构成新式危害的产品，它可能明确影响安全或有显著非预期不同成分。这些都涉及实质。相比之下，用不会造成材料差异的方法生产出来的产品不需要特殊标识。

FDA表示，它没有发现有证据显示转基因食品“不同于其他传统食物，或者新技术开发的食品比传统育种植物有更大的安全问题”(FDA1992)。 因此，既然通过转基因生产的食物和传统食物没有实质性的区别，那么就没有给转基因食品贴标签的必要。从最初发现至今二十年以来，美国食品药品管理局尽管审查了超过一百起转基因事件，但没有遇到任何证据或数据导致它改变立场。((Herman and Price 2013)。

如果一个新的转基因过程改变了产品，使其与传统产品显著不同，FDA可能要求为这些特定品质贴标签。例如，因为高欧米伽 3（一种多元不饱和脂肪酸）和高油酸的植物油与传统的油料存在显著的差异，FDA要求这些油贴上标签。不是因为他们通过转基因技术生产，而是因为这些油有物质上的不同。

如果食物含有一种潜在的新型过敏源，消费者肯定不愿意食物出现这种情况，FDA可以要求这类食物贴标签。举个例子，如果一个番茄中含有花生蛋白质需要贴上警告标签：转基因番茄可能出现过敏的风险，防止有人对花生过敏， 除非开发者证明花生基因没有过敏的风险。迄今为止，没有转基因产品需要这样一个特定的标签。

需要指出，美国FDA允许符合程序的自愿标签，只要它不是虚假或有误导性的。2001年，FDA发布了指导草案，提出要求行业自愿标识不包含任何转基因成分的标签(USFDA 2001)。这份指导草案称，证明丝毫不含转基因成分是不可能的，因此禁止声称食品是“非转基因的”。它还说：“因为它不是通过生物工程生产，一个标签表达或暗示食品的优越性(如，更安全或更高质量)将会产生误导”。事实上缺乏证据表明转基因食品明显不同于非转基因食品。所以当事实上市场中不存在商业化的该种转基因食品或原料时，标出食物是非转基因会带来误导。

虽然转基因作物和动物以及相应原料在商业化前就已通过了FDA审查，但到目前为止，一些人仍担心转基因作物比其他育种产生的作物危险。他们主要的论点是转基因的过程本身可以产生意想不到的变化导致长期的不良后果。强制标识拥护者认为，转基因食物是通过DNA重组改变了基因组成。他们怀疑转基因食品安全的最关键理由是，这些产品本质上是不同的，因其未通过自然方法获得。

达尔文就注意到，世界上很少有栽培作物源于自然，大多数都通过人工干预进行了广泛的基因改造。首先，自发突变导致基因改造，育种者基于它们对表型的影响选择这些基因。在近代，基因改造是通过诱变育种技术(让种子在化学物质或辐射中生成突变)产生的。植物在进化过程中新基因已经通过水平基因转移进入，更多是通过植物育种技术被引进。新基因在不断产生，上个世纪至少三个新的植物基因被引入(韦伯等. 2012年)。没有人工干预，驯化植物就不会改变，他们也不会存在至今。没有相关科学机构声明或提供证据表明自然遗传或表型变化造成的危害比DNA重组的引入要小。事实上，一些研究发现植物诱变比DNA 重组导致更多变化(Batista et al. 2008;Ricroch， Bergé， and Kuntz 2011)。

迄今为止， 没有鉴定出商业化转基因作物有组成或安全性上的实质区别，也就无法证明基于该产品转基因特性的标签的合法性。而这个结论不能满足那些认为在实验室有基因插入或控制就造成材料本身不同的人，食品安全学理论包括FDA亦不支持基于过程的流程的转基因强制标识。

第三部分 翻译：基因农业网（李阳，王茜）

法律问题
目前尚未有哪个州通过综合性的GE标识法。阿拉斯加州的法律规定必须标识由转基因鱼类制成的GE食品——由于规管决策缺席导致能快速生长的“AquaBounty转基因鲑鱼”尚未上市外，目前未有其他转基因动物出现在市场上。（编者注：关于转基因鱼详见《《自然》：转基因三文鱼来了》(Anthes 2013)。康乃狄克州和缅因州通过了有条件的标识法，规定满足以下两种条件后，州立超市里的GE产品才被标识：（1）包括接壤的州在内的其他四个州必须颁布相似的标识法；（2）任何一个东北部的州（缅因州、马萨诸塞州、新罕布什尔州、新泽西州、纽约州、宾夕法尼亚州、罗德岛州、佛蒙特州）颁布这样的法律所覆盖到的人口合计须共同超过两千万。在通过有条件的法律过程中，各州意识到，推翻单个州的GE标识法存在潜在的诉讼威胁，不同的公司或将遵守不同州的食品标识法也是可能面临的难题。

无论范围如何，州立GE标识法的通过都似乎存在立法挑战。基于批准程序的州立GE标识法主要有三大相关法律问题。

美国宪法的商业条款
美国宪法的商业条款授予国会权力以调控各州际商业及禁止个别州对州际商业过度施压（美国宪法第一条，第八款，第三条款），所以即便消费者在州立投票中支持强制GE标识法，联邦法律也可能不会通过。总之，美国的一个州若通过了法律，已批准为全国乃至全球市场生产产品的食品制造商需为单个州进行标识，那么它将违反州际商业规则。未决的案例将划定界限——通常一项州法也许不会排斥非本州的产品或者过度施压于州际商业。法院会限制那些阻碍贸易的和少数强制公司标识产品的州法。即使是最老的法律界限也比那些鉴于近期决策的法律效力更弱（例如，加利福利亚联邦法院近期批准阿拉米达郡保留药品回收项目）［Karst2013］，同时加利福利亚州的低碳燃料标准面临着相似挑战，或将继续存在法律争议［Griffin2014;Rocky Mountain Farmers Union v.California Air Resources Board 2014］）。

美国宪法的最高条款和《食品、药品和化妆品法》（FDCA）的优先性
在美国宪法的最高条款之下，联邦法律高于一切州法。如上文所言，联邦FDCA赋予FDA对食品标识的权力，同时特别禁止各州利用与FDA的规定不同的标识要求。FDA已表明立场，成分上堪比类似的产品并不要求基于过程的标识。2010年对GE标识的重新审议，FDA的官员认为这样做会开创满足消费者兴趣的任何过程的先例。显而易见FDCA优于州立的GE标识规定，因为FDA已经明确规定不要求GE食品进行标识。近期的法庭案例中，FDCA的潜在优先性影响同样被商讨。尤其是，覆盖西海岸（加利福利亚州，俄勒冈州，华盛顿州等）的第九巡回上诉法庭近日裁定，在适用于州GE食品标识的决策中，FDCA规则具有优先性（Pom Wonderful LLC v.Coca-Cola Co.2012）。

美国宪法第一修正案对商业言论的保护
事实上这条法律界限是阻止佛蒙特州1996年对一个应用于乳制品的牛奶生产过程进行强制标识（对重组牛生长激素[rBST]的管理）。宪法第一修正案禁止政府性的强制商业言论，除非它是真实、无争议的、并且与立法部门利益存在恰当关联。尽管商业言论在第一修正案中更符合一种政治诉求而非实质的保护，“政治和商业言论中保持沉默的权利是与生俱来的，陈述观点以及陈述事实亦是如此。”（International Dairy Foods Association v.Amestoy 1996）。

如上文所言，佛蒙特州对含GE成分的产品进行基于过程的强制标识违背了第一修正案。乳制品制造商质疑这条法律，即“如果州中零售的牛奶或牛奶制品在制造中使用了重组牛生长激素（rBST），那么零售的牛奶或是牛奶产品也应充分标识”。

他们证明了第一修正案优先其他法律的可能性，比如规定他们“检定哪些产品曾经是或已经是源于那些饲喂生长荷尔蒙合成物以提高牛奶产量的奶牛，”争议在于强迫性的演说剥夺了他们在第一修正案中的权利，同时该州对这种演说的需求并不能给政府带来足够的利益。该州并不认为这种诉求是为了公众的健康，而是坚持蒙特州公民有权利知道牛奶产品生产中是否使用了rBST。法院坚持，如果它“不涉及任何健康问题或本质利益”，那么对准确事实陈述强制标识的方式满足“消费者猎奇心”是不足以强制言论的，这样就无法证明其有实质的政府利益。

基因工程标识支持者认为，FDA已经就对产品的加工和辐射进行标识。但这种强制并非基于被辐射食品的安全担忧，而是基于一种事实，即放射会改变精加工食品的口味和保质日期。基于消费者的直觉会认为这类食物原料未经加工。这就是为什么FDA在食品的放射和基因工程的强制标识政策有差别。

国家转基因标识法
启用国家的GE标识法可替代各州的法律。为要求FDA强制转基因标识，2013年一项名为基因工程知情权法案的联邦标识法案提出，同时也介绍给了参议院（S 809）和议会（HR 1699）。参议院有9人支持该法案，议会有22人。

通过这条法律会对国际贸易产生影响。如果美国强制标识GE食品，则必须证明GE食品在科学上的健康威胁，以实现其对国际贸易法的遵守。世界上64个国家的转基因标识法中，许多规定似乎违背了世界贸易组织（WTO）及其1994年实施的动植物卫生检疫措施的协议，而基于过程的标识规定将披露不涉及食品安全的生产过程信息，这与该协议是相悖的（CSPI 2000）。

的确，美国要求对“海豚安全”产品进行生产过程标识以及进行原产国标识（COOL）已经违背了WTO近期的两项决议。美国这两条法律旨在告知消费者生产过程和原产地信息并不影响食品本身。如果有市场调控，自愿的国际标准可以更好为其利益服务。WTO的这些决议针对于未来转基因标识法可能有损贸易（Jurenas and Greene2013）。

美国在WTO中还未尝试提议GE标识法，尽管美国主要商品贸易协会已经提出这个诉求。据估计欧盟标识法影响了在美国和欧盟的数十亿美元的贸易市场（Bernauer 2003）。加拿大和墨西哥也声称美国GE标识法侵犯了WTO，他们亦质疑美国“海豚安全”和原产地标识（COOL）。WTO和美国州间商业法都倾向自愿准则，目前自发的非转工程（www.nongmoproject.org）和其他类似的检定和标识计划提供了一种更简单替代强制标识方法。

的确，近年来美国市场上大量食物产品标明不含GE成分或其为有机食品，以此表明其不含GE成分。食品制造商和零售商自愿标识产品，并由第三方机构对声明和标识的准确度进行认证。超过14800种食物产品和800个商标通过了不含转基因的项目认证（Brown2013）。消费者也可选择购买有机产品，因为通过有机认证的产品不含基因工程成分。此外，一些制造商对他们的有机认证产品进行了非转基因和其他不含类似项目的双重认证。

美国一些食品商则更为严格。2013年3月，美国有机商品超市（Whole Foods）连锁超市规定，2018年以前其美国和加拿大的分店必须对GE含量超过0.9%的零售产品进行标识（Robb and Gallo 2013；The Organic and Non-GMO Report 2009）。总之，这些美国市场上自发的措施，在商业可达成的标准上，为消费者提供了非转基因的选择（The Organic and Non-GMO Report 2007）。

2014年2月，美国食品饮料和消费品制造商协会（Grocery Manufacturers Association）宣布，名为安全食品供应商联盟（www.CFSAF.org）的33人团体呼吁设立强制标识法律，对上市前通过FDA批准的含基因工程成分的产品进行强制标识，并授予经销机构资格以标识那些安全风险更高的产品，为食品公司标识是否含基因工程设立一项自愿计划，同时在食品和饮料产品的“天然”概念进行明确定义。

标识的位置
最后一个问题有关基因工程标识的位置。一些立法提议基因工程应被明显地标识在包装前面或者零售商的货架上（对于初级产品）。例如，已失败的华盛顿州提案（Washington Initiative Measure No.522 2012）规定如下：

对于初级农产品，“基因工程”字样需在零售此种商品的包装前清楚标识。当此类商品未被分开包装或标识时，售卖它们的零售店货架或箱子亦需标识。制造商生产的任何此类加工食品的包装前，需清楚标识“部分经基因工程加工”或“可能部分经基因工程加工”。

标识的位置问题并没有原理或者说理由，这将把基因工程标识和既存的营养和原料信息分开。而消费者趋于将包装前面的标识和营养健康信息的标识分开，并夸大其重要性（Costanigro,Deselnicu,and Kroll 2012）。批准生产商和零售商明显标识是在暗示消费者对于基因工程的获知比营养含量和成分更重要。缺少对基因工程产品原料差别的鉴定，因而这样强制规定的言论或将更易违反宪法第一修正案。

第四部分 翻译：基因农业网（李阳、王茜）

经济问题

非基因工程食品的成本
信息丰富有助于消费者根据惯有喜好进行选择，这是一个完善的食品市场的基本特点。食品标识不仅提供有用的信息，还帮助消费者进行选择。有机食品和非基因工程食品为有成见的消费者提供了信息和选择，但它们往往比传统食品更昂贵，某种程度上是由于其低产（Seufert,Ramankutty,and Foley 2012）；平均成本更高；有隔离成本（为防止食品供应链中混入基因工程产品或传统产品）；以及在买卖过程中证明其可靠性的各种测试、认证和追溯成本（Kalaitzandonakes,Maltsbarger,and Barnes 2001）。非基因工程和有机产品的供应商通过购买者的额外花费来填补他们高昂的成本。例如，近年美国非基因工程玉米和大豆的生产商所接受的价格要比传统商品生产商平均高出15%。同样，美国有机玉米和大豆种植商制定的价格有时高出传统种植商的两倍（图3）。

支付给非基因工程和有机农业产品供应商的费用，和其认证成本共同决定了最后的加工、精制、这种原料制成的即食食品，最终消费者用高价购得。例如，扫描数据标明，2008至2011年间，美国消费者购买有机冰淇淋、人造黄油和鸡蛋的价格分别较传统产品平均价格高120%、100%和80%（Vickner,S.2013.Personal communication）。同样，2012至2013年，有机水果和蔬菜的价格分别比传统价格高50%和100%（USDA-ERS 2014）。
 

图三.传统和有机玉米、大豆的价格（美元／蒲式耳），2011-2013（USDA-LPS 2013;USDA-NASS 2013b）

替代的纯度标准公差成本
非基因工程食品生产和分配有关成本的增加并不固定，而是取决于基因工程纯度标准公差制定（Giannakas et al.2011）。基因工程材料的纯度标准公差值即最适合的规避范围（或者说零公差）在实践中是很难实现。农业用地、运输、储存和加工设备在食品环节中共享，这对任何农业产品的完全隔离是不可能的。基因工程原料的限度值是根据最好的工业实践制定出的，并且允许在非基因工程和有机食品中有微量非故意添加的基因工程成分。

若基因工程限度值非常低，那么隔离措施将更严格，非基因工程产品的增产、隔离和认证成本将不均衡上涨，然而，更严格的隔离措施又将对更低的限度值有相对的效力（Huygen,Veeman,andLerohl 2004;Kalaitzandonakes,Maltsbarger,and Barnes 2001）。不断增长的生产和隔离成本将使得符合更严格限度值和纯度标准的非基因工程产品规模日以降低。例如，据估计，降低限度值（转基因含量降低最大值从1%降至0.5%），非基因工程玉米的生产和隔离成本增长了20%（Kalaitzandonakes,N.2013.Personal communication），限度值低于0.5%，成本将更高。

目前市场上各种非基因工程产品的限度值并不明确，因为它们并不总是被标明。有人认为零限度值才是合适的。如果可能的话，要大规模实现基因工程的零限度值或者接近零限度值将是一大商业难题，亦将使食品原料的获取变得更为复杂。商业履行艰难的法律规则不易强制执行，如此的立法将进一步提高非基因工程产品的成本。强制基因工程标识真正实施的时候，这些问题才会显露出来。即便有一些国家已制定法律要求标识基因工程食品（Just Label It 2012），但没有一个国家试着强制规定为零限度值（最严格的是欧盟规定为最大值的0.9%，而许多亚洲国家为5%）。

强制基因工程标识的成本
授权对含基因工程食品的其他标识举措也同样有潜在经济效力。强制标识反对者认为标识的成本很高，并且这部分花费由所有消费者买单，包括那些对基因工程并不抵触的人，而支持者认为其暗含的花费非常少。的确，少数研究概述了加利福利州和华盛顿州强制标识举措的潜在花费，结果显示每年成本在超过十亿美元至数千美元之间波动（Alston and Summer 2012;Robertson 2013）。

食品供应链的核心成员如何回应，以及他们能给美国食品市场带来怎样的改变，对二者根本上的不同推测显示强制标识预估成本中广泛存在差异。这成本差异更取决于强制标识真正实行后，食品制造商、零售商和其他食品销售商会作出什么样的反应。一方面，他们可以选择维持现有的产品成分，仅在必要时标识GE。另一方面为了避免标识GE，他们可以选择改变产品成分。

食品制造商和零售商的反应，可以通过对基因工程标识持悲观态度的消费者的回应来反映（Marchant,Cardineau,and Redick 2010），可以借助激进分子来确定产品的市场目标(Gruère and Rao 2007)，可以通过竞争来推广基因工程标识（Kalaitzandonakes and Bijman 2003），同时也可能因为强制的标识让消费者误以为这是一个食品安全警告（Marchant,Cardineau,and Redick 2010）。如果制造商选择维持现状并给产品标识，打印新的强制标识对成本的影响相对较小，为保证遵守规定，更重要的花费将用于追踪和监控上。如果制造商选择用非基因工程原料替代基因工程原料从而避免标识，那么强制标识的成本影响会被取代，并且其与新产品规划以及非基因工程原料来源紧密相关。

注1： 即便强制标识总是取决于消费者的选择，也是毫无意义的，其他国家的强制标识法产生了相反效果，事实上其致使有基因工程标识的产品退出市场，对基因工程毫无芥蒂的消费者的选择因此减少，且食品价格上涨（Marchant,Cardineau,andRedick 2010）。在欧盟，绿色和平等其他反基因工程的组织，针对有基因工程标识的食品、产品和公立超市，迅速开展了反对运动。作为对这种运动和抵制的回应，零售商为了不丧失销售业绩，决定不再购进带基因工程标识的产品。食品加工商同样避免使用基因工程标识的原料，以免不丧失自己的市场份额（Gruère and Rao 2007）。

为了避免标识基因工程原料而改变现今市场上所售食物的成分，将涉及使用非GE（例如小麦和水稻）的原料、非转或有机原料来替代。这样的改变难以实施且花费昂贵。成分的改变或将改变成品，用替代的原料重新规划和发展一个产品，事实上无法实现其同一的外观和功效（例如，将玉米淀粉换为树薯粉或是马铃薯淀粉）。此外如上文所言，非基因工程原料更昂贵，并且其供应可能更不稳定和不一致，因此避免强制基因工程标识所带来的附加成本，差不多就等同那些自发标识非基因工程的产品。从效果而言，预估强制标识的附加成本包括（1）共享的食品市场演变为非基因工程市场，（2）演变为非基因工程原料和重新生产商品。注2：加工食品往往含有一定量源自不同作物（如玉米、大豆、菜籽油、甜菜等）的原料。保证所有加工产品的所有原料均不含基因工程成分将使其供应链复杂化。例如，现今的鸡肉清汤的糖分可能源于转基因甜菜、麦芽糖糊精，水解蛋白质源于转基因玉米，维生素E源于转基因大豆；而花生酱的糖分可能源于转基因甜菜，糖浆源于转基因玉米，植物油源于转基因油菜和各玉米品种。如果食品制造商打算重新制造这些产品，他们必须确保所有原料通过不含基因工程的认证。许多精加工的原料和油类含有不可检测的转基因成分（例如，油类无法检测出DNA），这将进一步使不含转基因原料的认证过程复杂化。

如果规定现今超市里主要的一些预加工和即食食品不能含有基因工程成分，那么对认证为非基因工程和有机产品的需求将远超现有水平。 事实上非基因工程和有机产品的专有超市在其适度调控供需的情况下，仍可以有明显的降价。因此，市场扩张和需求膨胀时，这些原料的溢价将远超现有水平。注3：例如，有机玉米和大豆分别占美国总产量的0.26%和0.17%（USDA-ERS 2013b）。

我们尚不明确美国消费者愿意为强制标识付多少钱，但是如果颁布了强制标识法律，人们就必须为其买单，特别是当含基因工程成分的产品从超市下架时。近十年初期，77%的公众表明，他们不愿意为基因工程标识支付超过每户每年50美元，其中包含44%的回答是他们不愿意为此支付任何额外费用（CSPI 2001）。此外，通过分析加利福利亚州和华盛顿州的基因工程标识举措，人们对物价可能上涨的担忧亦是其未被通过的原因之一（The Elway Poll 2013）。

强制标识成本可能的改变
任何强制标识的成本最终会随时间改变。康乃狄克州和缅因州通过的州立标识法，俄勒冈州2014年的投票法案中也有此议，包括限时免除援引于未通过的加州第37号提案（能够随时间改变标识标准和成本影响）的语言。详细规定如下：

2019年7月1日前，任何含一种或多种基因工程材料制成的加工食品唯一受此项约束，提供其成分总量不能超过食品重量的0.9%的标识。

这项条款是其他州立标识法律文件中常有的一个版本（见附表1），实际上引入了一个时间限制，数年后基因工程成分低于0.9%也需标识。这样的让渡于2019年7月1日到期，此后大概只要含基因工程成分的食品（即零限度值）都要求被标识。如上文所解释的，如果可能的话，在现实中达到零限度值会导致强制标识更高昂的成本，这是相当困难的（Kalaitzandonakes,Kaufman,andMiller,in press）。

零限度值将增加食品供应链中的不确定性。当食品制造商和零售商选择使用非基因工程原料时，他们将依赖检测和认证来确保这些原料的可靠性。而取样、检测和认证过程均依靠统计学方法，因此它们都受限于统计学误差，这将提高低限度值（Lamb and Booker 2011）。在一些州立基因工程标识法中，这类误差将引发错误标识公司的潜在债务问题。某种程度上而言，这样的州法就是供民众提起诉讼——谋求赔偿，律师费，以及可能的惩罚性赔偿金——它们可以成为隔离、检测和认证成本中的任何一项食品供应链负担。州法强制食品供应中标识GE含量，消费者实行这样的欺骗行径将进一步通过对食品生产商和制造商立法从而增加强制标识的经济效力。这种影响参见下文加州第65号提案。注4：65号法案（1986年加利福利亚州安全饮用水及有毒物质法案）规定，加州当局公布含再生致癌毒素的化学品清单。其对私人实施者的诉讼请求是一种经济刺激，因为其允许补偿起诉成本，并且在每起诉讼中保有私人获利的25%。1988年至2006年，超过1550起诉讼被记录在案，据65号法案各公司大约支付了总计4.06亿美元（Walsh and Sanford 2008）。

免除标识对成本的影响
一些州立法案涉及对不同种类的食品免除标识，这会影响强制标识的成本（见附表1）。GE玉米饲喂的动物所制成的食品可以不用标识。这是一项特别大范围的免除，因为事实上美国（及绝大多数其他国家）传统畜牧业主要使用基因工程饲料。约40%美国玉米和约80%大豆均用于动物饲养。玉米、青贮饲料、玉米麸、蛋白粉、豆粕、棉籽、苜蓿和甜菜渣是动物饲料中常见的基因工程成分。囊括并追溯肉类、牛奶和鸡蛋这样的动物产品或将大幅提升其强制标识的复杂度和消耗度，因为那些动物的某些生命阶段全部用GE饲料喂养。

其他如酒精饮料，餐厅里的食物和／或通过有机生产认证的食物可免除标识。最后一项免除至关重要，因为其可能导致无意的食品成本进一步增长。如果通过有机认证的产品，无论其是否有基因工程成分的痕迹，均可以不标识（反之非有机非基因工程产品必须经过检测，并且如果检测显示标识错误，其仍将面临责任问题），那么食品制造商和零售房为了规避任何与错误标识有关的、可能的责任问题，他们或将更青睐昂贵的有机原料，从而进一步全面放大由强制标识带来的成本影响。注5：需要说明的是，本文并未涉及其他可能的强制标识相关成本。例如，为应对非基因工程市场的扩大，如果美国农业恢复使用传统非基因工程的品种（玉米、棉花、菜籽油、甜菜和大豆等），将会带来与自然资源和环境相关的成本。美国农民接受了抗虫抗除草剂的基因工程玉米，因而减少了杀虫剂的使用，使高效而抗除草剂残留少成为可能（Fernandez-Cornejo et al.2014）。Alston和Summer对细节问题进行了探讨，如非基因工程品种的逆转如何影响生物技术及其他农业研究发展的私人或政府投资；再如美国农业的竞争力问题——尤其是巴西和中国这样的主要竞争国正在发展基因工程。

谁来买单？
美国食品市场的物价会随强制标识成本增长而增长。那么一个重要的问题是谁为这样的物价上涨买单。迄今为止，州立的举措已呼吁只对商店里和家中消耗的食物进行强制标识，对餐厅、自助餐厅、宴会活动、学校等诸如此类地方的食品不作要求。同时，如上文所言，有机食品无论在哪里或者它们是否含基因工程成分，均不用强制标识。考虑豁免的标识和提案里食物的确需要标识，强制标识计划提案将对低收入家庭造成巨大影响。

特别地，劳工统计局消费者支出调查（USDL-BLS 2012）数据显示，美国低收入家庭在食品上的花费占收入的比例高于高收入家庭，他们大部分的食品花费都是在家中。高收入个体在餐厅和小饭馆消费更多。例如，年收入在1万到2万美元的美国家庭，在食品上的消费为总收入的21%到26%之间，这部分消费的三分之二花在食品杂货店购买食材和家中消费。相比之下，年收入超过7万美元的富裕家庭在食品上的消费低于收入的8%，且其中仅一半在食品杂货店消费。

老年与年轻的消费者之间也呈现出相似趋势。例如，65岁及以上的消费者家庭平均来看，年度收入低于4万美元，其在食品上的消费超过收入的12%，且其中三分之二用于家用食品。家中以35-54岁消费者为首的年轻家庭，平均年收入高于前者50%，其中约10%用以食品消费，且几乎有一半的消费不在家里。最后，研究显示更年轻和富裕的消费者在有机食品上的消费多于更年老和贫穷的消费者。

基于这样的提案和免除规定，年轻富裕的消费者在外消费更多有机食品，他们几乎不受到强制标识带来的消费影响，而年长的消费者则更需用他们有限收入中的大部分为强制标识带来的附加成本买单。的确，忽略物价上涨的原因，提高食品成本将对穷人造成更大影响。

第五部分 翻译：基因农业网（李阳、王茜）

总结和结论
• 所有驯化作物和动物某种程度上都已经过基因改良；单单挑选基因工程食品和饲料来进行基于过程的强制标识毫无科学道理。广泛的证据表明基因工程技术与传统的饲养方式同样安全。
• 基于过程的强制标识抛弃了传统的美国式惯例，即通过自愿区分产品和标识为消费者提供其偏好的食品（例如，用特定方式出售和推销产品）。
• 当前以市场为导向的自愿标识举措（例如，有机的，非转基因项目，Whole Foods超市倡议）在美国市场上为消费者提供了不含基因工程的选择。
• 联邦的标识在当前属权威；州立的强制标识法在联邦当局的有效前提下或将无效，同时可能侵犯第一修正案涉及的权利。如果法院裁决这种地方性的提案无效，那么法院可能被视为违背消费者的意愿。通过强制标识法的州或将以被诉讼收场。
• 国家层面上的标识会影响贸易，并需要同国际贸易协定保持一致。强制标识生产过程却尚未有科学证据表明其过程涉及食品安全问题，这和国际贸易协定相违背。
• 强制GE标识将提高食品成本。增长幅度取决于市场供应商和销售商作出何种选择，以及哪些产品必须被标识。同其他国家一样，如果卖方转向非GE，食品价格会大幅增长，且其成本的增加将对低收入家庭施以重压。另一方面，如果食品供应商选择标识几乎所有未经检测或隔离的GE产品，成本的增长可以忽略不计。
• 为将全民探讨从争议性的索赔和反诉讼推动至更符合事实的理性对话，关于强制性标识GE食物带来的科学性问题和可能的法律后果及其经济学效应，尤其在标识提案正进行投票的州，立法者和消费者需要知晓独立客观的信息。

附表