中国迈向高收入国家粮食安全新战略
发表日期：2014-05-06 02:41AM 阅览次数：
关键词：粮食安全;收入国家;战略;中国;食物消费结构
中国需要立足于国内保障粮食安全，构建符合中国国情的粮食安全新战略。
中国过去三十多年在很少依赖进口的情况下满足了国人的粮食需求和多元的饮食结构。根据世界银行的数据，中国人均粮食占有水平已经稳定提高到410公斤以上，比1978年增长近70%。在过去35年里，中国5亿人摆脱了贫困。
上世纪九十年代以来中国的粮食消费中直接消费口粮呈下降的趋势，肉类、水果、蔬菜的生产和消费大幅增长，这在人类过去半个世纪的食物供求演变历史中是绝无仅有的。1990年至2011年间，人工饲养的鱼类和贝壳类的产量增长了5倍以上，鸡肉的产量增长了4倍以上，蛋类的产量增长了2.5倍，猪肉的产量也翻了一番以上。同时期蔬菜的产量翻了一番以上，品种也从原先的以大白菜为主扩展到多种类蔬菜；水果的产量增长超过7倍。
农产品产量的增长得益于良好的政策。近些年来，农民能更快地对市场信息做出反应，更有效地利用资源，把土地从食用谷物转向饲用谷物和油料作物。大米和小麦的种植面积自1990年以来分别缩减了8%和22%，而玉米的种植面积增加了63%以上，油菜的种植面积也增加了27%以上。水果蔬菜种植面积大幅度增加。
英国经济学人智库最近发布《全球食物安全指数报告》(Global Food Security Index)，该指数包括食品价格承受力、食品供应能力、质量安全保障能力三方面27个定性和定量指标。报告赋予“对食品的购买力”以及“获取食物的容易程度”这两个指标的权重分别为40%、44%，而“质量与安全”这一指标权重只有16%。因此，排名并不能很好地反映单独的食品质量与安全状况。中国在107个国家中位居42，报告将中国列入良好表现(Good Performance)一档。相对于人均GDP第52位的排名，中国是为数不多的食物安全水平大幅超越其社会富裕程度的国家之一。
2004年以来，中国粮食连续10年增产，2013年中国粮食产量有望迈上12000亿斤新台阶。在国内粮食生产“十连增”背景下，中国粮食进口也在大幅度增加。其中大豆进口一路飙升，2012年大豆净进口量达到5838.4万吨的历史最高纪录。不仅大豆需要大量进口，近几年小麦、玉米和水稻三大谷物均为净进口。2012年我国粮食净进口规模达到7748万吨，粮食年度自给率已降至88.4%，其中大豆自给率18.1%。
中美农业贸易依赖程度已经很深。2012年从美国进口大豆占当年中国大豆进口总量的44.5%(2597万吨)；从美国进口玉米占玉米进口总量的98.1%(511万吨)。从2001年到2012年，中美农产品贸易额由41亿美元，扩大到36.2亿美元，占中国农产品贸易总额(1757.7亿美元)的20.5%。中国自美国进口农产品287.7亿美元，平摊到每个美国农民，人均近1万美元。中美农产品贸易逆差214.9亿美元，占中国农产品贸易逆差的43.7%。
中国与巴西的农产品贸易快速增长。2012年，中国从巴西进口农产品达186.6亿美元，占中国农产品进口总额的16.6%，2012年中方逆差为179.6亿美元。巴西已成为中国农产品第二大进口来源地。中国进口的大豆占巴西大豆产量的28.6%和出口量的62.2%。
在国内粮食“十连增”的背景下，以大豆为主的粮食进口激增，最主要的驱动力就是食物消费结构的变化。大豆进口主要是满足中国城乡居民收入增长后对植物油的需求，大豆加工副产品豆粕可以作为饲料，满足养殖业对蛋白饲料的需要，这些都体现了更广泛的食物需求。中国榨油用大豆需求从1996年的570万吨增加到2010年的5620万吨，增长近9倍，在大豆总需求中的份额由1996年的40%提高到2010年81%。国内豆粕产量显著提高，由1996年的460万吨增长到2010年的4380万吨。大豆进口填补了国内市场供给缺口，为发展现代养殖业和改善国民膳食结构提供了有效支撑。
粮食进口量不断攀升与国内外粮食价差的变化有关。国内粮食生产成本快速增加，推动粮食价格稳步提升。而国际粮食价格高位回落，国际市场的小麦、玉米等加上运费、关税和保险等费用运到中国仍低于中国国内价格。
中国由中等收入阶段向高收入阶段迈进过程中粮食供需差距压力巨大。未来10-20年，中国仍处在食物消费结构持续转变的过程中，除了口粮消费会继续下降外，其他农产品的食用消费都还有较大增长空间，粮食需求总量将会持续增长。同时，耕地减少势头不减，水资源短缺加剧，气候恶化影响加深，都使得中国粮食将面临供需差距的巨大压力。而全球粮食市场面临较大的不确定性，如何有效管理风险、如何确保安全稳定的农产品供给成为关键命题。
城镇化的快速推进使中国粮食需求呈现出新的变化。2012年，中国城镇化水平为52.57%，预计中国城镇化水平的峰值在70%?75%之间，2030年将达到70%左右。从2011至2030年的20年间，中国将新增城镇人口3亿左右。根据国务院发展研究中心(DRC)课题组的调查，2013年农民工年人均粮食需求比农村居民高出119.14公斤/人，比城镇居民高出51.04公斤。一个农村居民从农村来到城市，适应了城市的食物消费结构，则其日消费的粮食要增加20%。数亿农民进城将是中国推动粮食消费增长的主要力量。
中国粮食自给率还有可能下降。未来25年粮食需求增长将显著高于国内生产增加，自给率还有可能有所降低。但口粮和饲料粮的供需状况和自给率存在显著差异。预测表明，到2020年、2035年，大米自给率可高达101%和102%；小麦自给率分别为99%和100%；而玉米自给率分别为92%和84%，对应的净进口量分别为1987万吨和5036万吨；大豆自给率分别为20%和17%，对应的进口量分别为6906万吨和8928万吨。
中国需要立足于国内保障粮食安全。第一，这是由中国是一个人口大国的特殊国情决定的。中国每年粮食消费量占世界粮食贸易量的两倍左右，如果中国粮食进口过多，不仅国际市场难以承受，也会给低收入国家的粮食安全带来不利影响。第二，这是由中国农业发展的要求所决定的。中国小麦、水稻、玉米的单产水平分别是单产排在前10位国家平均水平的60%、71%和67%左右。未来中国粮食增产潜力仍然十分可观。 2020年和2030年我国农业劳动力人口仍会多达2.1亿和1.6亿人。如果过度进口粮食，必然会冲击国内粮食生产，造成大量农民失业。第三，作为快速发展中的大国，中国对全球粮食市场的影响以及国际社会对中国的责任要求都在不断增加。我国立足国内实现粮食基本自给，这也是对全球粮食安全的重要贡献。
中国粮食自给率必须保持在较高水平。核心目标是口粮安全：大米和小麦自给率基本达到100%；基本目标是实现谷物安全：谷物自给率在正常年份保持在90%以上，在非正常年份可以降低3-5个百分点。总体目标是粮食安全：长期使中国粮食总体自给率保持在80%以上，畜产品实现基本自给。
构建符合中国国情的粮食安全新战略。我们在研究中总结出五个观点。第一，更加重视满足国民日益增长的食物多样性和营养性需求，平衡好粮食数量和质量安全的关系。第二，更加重视发挥市场在配置能源资源方面的决定性作用，平衡好发挥市场机制作用与政府干预的关系。第三，更好地重视节约资源、保护环境，平衡好增加粮食产量与保证农业生态安全的关系。第四，更加注重多渠道有效利用全球资源和国际市场，平衡好利用国际资源与实现合作共赢的关系。第五，更加注重发挥科技进步的支撑作用，处理好自主创新与加强国际合作的关系。
一定要确保“从农田到餐桌”的食品生产和消费安全。从中国的情况来看，食品不安全因素贯穿于食品供应的全过程。需要借鉴国际上食物安全管理的有益经验，紧紧围绕净化产地环境、保证投入品质量、规范生产行为、强化政府监管等关键环节，通过政府、产业界、消费者、媒体等有关各方密切配合，建立“从农田到餐桌”的全程控制体系，让人民吃上放心的食物。
中国农业发展战略布局是立足于用好国内国际两种资源、两个市场。中国作为一个人多地少的发展中大国，仅仅局限于国内耕地和水资源，已经难以满足居民食物消费和经济发展对粮食不断增长的需求。以2010年为例，中国进口大豆和食用植物油等于在国外使用了7.6亿亩播种面积的耕地，这相当于中国2010年农作物播种面积的32%。在经济全球化深入发展的时代背景下，不充分利用世界粮食市场和粮食资源，不仅代价太高，而且难以实现可持续发展。
一方面，中国农业“走出去”的潜力巨大。南美洲、非洲、部分周边邻国的粮食生产潜力较大，如果加强合作开发，挖掘生产潜力，不仅能够增加我国粮食来源，而且能够促进东道国经济发展，对增加世界粮食市场供应具有重大作用。另一方面，也要注重风险控制。出于国家领土主权、国民心理、国际政治经济利益等方面的考虑，一些国家采取了限制性购买土地的政策，还有的国家采取禁止的政策。所以，我们到海外进行大规模土地开发，需要在水利建设、品种繁育、机械购置、道路修建、粮食加工和储运等方面进行巨额的投资。
因此，中国农业“走出去”的定位，一是要利用境外农业资源，防范、控制、化解单纯的农产品进口带来的风险；二是要参与全球农业市场竞争，鼓励我国企业参股国外农业公司，借以提升自身技术管理水平和参与国际化经营的能力；三是扩大农业技术输出，帮助东道国提高农业技术水平，提高中国在全球粮食安全治理机制中的地位，其中，中美农业合作潜力依然是巨大的。从农产品角度看，没有任何市场比中国市场对美国更重要。中国市场对进口美国农产品有源源不竭的需求。中国有可能成为美国最重要的贸易伙伴。我们不希望美国政府和企业只对在中国扩大农产品销售市场和获得利润感兴趣，我们希望的是两国进一步落实好《中美农业战略合作规划(2012-2017)》，务实推进在粮食安全、食物安全、农业可持续发展、农业科技、农产品市场和贸易等重点领域加深合作。
中国与巴西等南美国家合作的潜力也是巨大的。据FAO估计，拉美地区约有4.2亿公顷土地可以改造为耕地，潜力非常大。中国需要与之加深合作，重点放在以农产品供应链加工、储运、销售等非种植和养殖环节投资目标上，巴西等南美国家未来会发展成为中国重要的海外油料、玉米供应基地。
为实现以上目标，我们希望注意以下几点：第一，政府支持和引导海外投资企业与相关利益者友好合作，带动当地农民增收，履行社会责任。第二，在国家层面与东道国制定统一的互利互惠的农业投资战略合作规划，构建稳定的双边农业合作框架。对合作项目实施有效监管，提高政策透明度，为投资者提供公平待遇。
在强化科技支撑方面，种业发展是重点。目前中国国内种子企业“小、散、弱”，尤其是研发能力较弱，种业竞争力不是很强。今后可以从三方面着手：首先，知识产权保护制度在现代种业发展过程中发挥着基础性与关键性的作用，必须加快构建强有力的种业知识产权保护体系。其次，探索现代种业发展新机制，推行种业“育繁推”一体化，引导各种科技资源和创新要素向种业企业集聚，形成以企业为主体，科研、生产、推广服务紧密联结的产业链，大力提升种子企业实力和市场竞争力。最后，加强种业的国际合作。
