现行品种审定制度缺乏监督 滋生权力寻租
[]原标题 保卫种子：业内诟病现行品种审定制度缺乏监督 滋生权力寻租
继今年3月全国两会期间政协委员崔永元爆出多地存在非法种植转基因作物一事之后，海南省农业厅不久前发布通报，承认在部分县市的农场中查获转基因玉米、棉花，并依法销毁。但关于涉事单位的信息，至今尚未披露。
目前世界上还没有一个国家批准转基因主粮种子的商业销售。不过在中国，因为没有统一的、专业的农业行政执法体系，监管失察，在利益驱动下，非法种植转基因作物的情况在各地频频出现。甚至在商品粮中已经出现了转基因的身影，比如转基因大米。
另一方面，传统种业形势亦很严峻。由于缺乏知识产权保护，种业市场“套牌”严重，假货泛滥，正牌种子库存高企。而现行的品种审定，某种程度上成了企业追求利益的免责盾牌;并且，由于权力高度集中、缺乏有效监督，品种审定沦为权力寻租的工具，滋生腐败，屡遭诟病。
佟屏亚等农业专家认为，应该让品种审定在阳光下进行，建立举报制度，严肃查处涉事违法违纪行为，实行“谁审定、谁推广、谁负责”制度。此外，还应引入由工商、审计、统计、技术监督等部门联合组成的第三方监督机构，对品种审定进行全程监管，以确保相关数据的真实性。
本报记者 石玉 发自郑州
“因为假种子减产的事儿很少了，但杂牌还是很多。”今年4月12日，河南省扶沟县柴岗乡塔湾村农民张云起向时代周报记者感叹说。
扶沟县地处黄淮海平原中部，一年两季，冬种小麦，夏种玉米。为提高产量，农民都从市场上购买种子。
张云起一口气能数上五六个小麦种子品牌，但他认为的“正牌”只有一两个。正牌种子2.2元/斤左右，而杂牌种子相对便宜，每斤只要1.6元—1.7元。两者比较，杂牌纯度不够，长出来的麦子“不齐茬”，高低错落;从亩产来看，正牌比杂牌要高出100—200斤。
玉米种子的品种，张云起能数得上的品牌就更多了，多达十几个。“市场上的玉米种，有六七十元一袋(2公斤左右)的，但农民一般能接受的价格是50元左右的。二三十块钱的也有，但便宜种子问题大，不敢买。”按照张云起的经验，质量差的玉米种能导致玉米亩产减少到1/5—1/3。不过，这种情形现在已经极少出现了。
种业是农业的根基，也是农业增产的利器。由于缺乏知识产权保护，中国种业市场“套牌”严重，假货泛滥，按业内人士的说法，中国种业已“命悬一线”。而现行的品种审定制度之弊，值得深思。
假货泛滥致真种积压严重
根据农业部的数据，种子品种在粮食增产中的贡献率达到43%以上。据相关商业机构的市场分析，中国是世界第二大的种子市场，市场规模达500多亿元，潜在市场则有900多亿元。主要种子品种的市场比重，玉米大约占30%，水稻占20%，小麦为15.5%，其余为蔬菜、棉花等。
种子产业属于国家战略性、基础性的核心产业。在外商投资产业指导目录中，属于限制外商投资产业，外资企业必须有中方控股。农业部的资料显示，截至2013年10月，全国共有持证种子企业5948家，其中注册资本3000万元以上的企业737家，占总量的12.4%。
2013年的年报显示，在上市公司中，排名第一的隆平高科(000998,股吧)当年营业收入18.8亿元，位居前列的丰乐种业(000713,股吧)16.9亿元，敦煌先锋10.8亿元。相比较500亿元以上的市场容量，中国种子行业的市场集中度明显偏低。
市场发育的问题，要从普通农民所称的种子的“正牌”与“杂牌”说起。
“杂牌”，说白了就是仿冒、套牌。中国农业科学院退休专家佟屏亚曾撰文指出：“农业部颁证种子企业有211家，拥有知识产权的不足100家，具有产业化能力的不足80家，但在市场上从事种子经营的代理商却高达18万家。其中有30%存在无证经营、仿冒种子、套牌种子等违法行为。品种被套牌制约种业的发展，形成‘劣币驱逐良币’的恶性竞争。”
河南农资领域民间观察者李鑫则在接受时代周报记者采访时给出了更令人忧心的数据：“市场上只有10%的种子具有品种真实性，即所谓正牌;30%是假的，种子没有经过审定的，牌子也是假的;60%是经过合法审定，有审定证书，有生产许可证，但这些品种都存在重大问题。后两类都可以说是杂牌。”
市场终端假货充斥，必然使另一端的正牌种子叫苦不迭，生产商库存巨大。
先锋种业前中国区总裁，现为中国农业大学客座教授的刘石曾在其博客中透露，“据农业部有关部门统计，2013年全国玉米种植面积5亿亩，用种量大约11亿公斤，而2013年的供种量为21亿公斤，也就是说，全国库存种子约为10亿公斤，约48%的库存率。单从数量上讲，这部分库存几乎能够满足2014年全国一年的用种的需求。”
然而在2013年度，在各大种业公司压缩制种面积、尽量减少库存的同时，许多中小公司拼命扩大制种面积，其中私繁滥制和侵权套牌的现象严重。根据甘肃、新疆等主要制种产区的制种面积调查，2013年度的全国制种面积与上一年度基本持平，并仍然获得丰收。“预计2013年的玉米种子产量为14亿-15亿公斤，即在2014年度，全国供种量为24亿-25亿公斤。2014年需求仍然保持在11亿公斤左右，预计库存将在13亿-14亿公斤，库存率高达55%。”
在刘石看来，没有任何一个产业能够承受48%-55%的库存率还能够正常运转。这不仅是中国种业人的悲哀，更是中国农业人的悲哀。“因为上游产业的崩盘必然要波及下游产业，无论这串‘炮弹’是否裹着‘糖衣’。”
针对市场假货泛滥，相关部门予以坚决打击。2013年12月，河南就查处了价值上千万元的制售假劣种子案件。而根治行业积弊，除了加强执法外，时代周报记者接触的多位业内人还指向了品种审定制度。
审定通过即可免责
《种子法》规定，主要农作物的推广经营须经农业部门审定， 应当审定的农作物品种未经审定通过的，不得发布广告，不得经营、推广。由国家审定通过的，可在全国适宜的生态区域推广;省、自治区、直辖市人民政府农业部门审定通过的，可在本行政区域内适宜的生态区域推广;相邻省、自治区、直辖市属于同一适宜生态区的地域，经所在省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门同意后可以引种。
据此，农业部于2001年出台了《主要农作物品种审定办法》(下称“《办法》”)，规定由农业部设立国家农作物品种审定委员会，负责国家级农作物品种审定工作;省级人民政府农业行政主管部门设立省级农作物品种审定委员会，负责省级农作物品种审定工作。品种审定委员会由科研、教学、生产、推广、管理、使用等方面的专业人员组成，委员应当具有高级专业技术职称或处级以上职务，每届任期5年。
此外，品种审定委员会设立有办公室，负责委员会的日常工作;品种审定委员会按作物种类设立专业委员会;品种审定委员会还设立主任委员会，由品种审定委员会主任和副主任、各专业委员会主任、办公室主任组成。
业内人士告诉时代周报记者，《办法》审定程序规定得很严格：由负责育种的企业、单位或个人向品种审定委员会办公室提出申请，经过一年的预备试验、两年的区域试验再加上一年的生产试验，都达标或进入前几名，相关数据由品种审定委员会相关专业委员会初审，通过后再由主任委员会审核，通过审核后即可发布公告、推广面市。而往往第一关比较重要，它负责接受品种的审定申请。
农业部种子管理局副局长日前对媒体表示，《办法》颁布实施以来，国家和省两级农作物品种审定委员会审定通过了主要农作物品种约1.7万个，退出品种约0.7万个，尤其是审定了“Y两优1号”、“济麦22”、“郑单958”、“鲁棉研28号”等一批综合水平高、适应范围广、推广面积大的优良品种，良种覆盖率达到96%以上。
品种审定制度在成绩斐然的背后，也面临着行业内的质疑。刘石曾指出，农作物产品的表现具有很大的随机性和不确定性。这个品种在一个地方表现好并不等于在其他地方表现好，在某两年表现好并不等于一直都会好。市场追求的并不是绝对的高产，而是在各种复杂环境和气候条件下的稳定的产量。他认为审定把关不应将绝对高产作为严格标准。
刘石称，增加农作物品种的产量是所有农户和官方的追求。但是农产品(000061,股吧)的品质也同样重要。优质产品可以卖更高的价钱，农民同样增收，消费者照样捧场，过度强调产量标准无疑与市场发展脱节。“我国目前国家和省级品种审定试验的规定密度普遍偏低，这样就使得更具有耐密性的品种的优势难以发挥出来，就如同在百米赛场上规定了跑步的步数。另外，植株矮的品种在区试中明显吃亏，而这正是一个品种的优点之一。”
河南一家业内知名企业的管理人员张力告诉时代周报记者，我国目前种植面积最高的玉米品种“郑单958”，在十多年前参加国家审定时， “通过得非常勉强”。
“按照标准，大家都种得稀，一般的品种每亩地种2800株，可以收获800斤玉米。但是郑单958追求的是高密度种植，如果一亩地种2800株，只能打700斤;如果达到每亩5500株，水肥跟得上的话，亩产是1500斤。”张力说。
上述案例，恰是刘石所称的“试验密度普遍偏低”的明证。
刘石因此在博客中质问“ 品种审定是否有可以免责?”称现在各个科研院所和种子公司对于审定品种的无限追求，恐怕更多的是销售之后的免责，是利益驱动。“现在国内各个科研院所和大大小小的种子公司对于品种审定趋之若鹜，其背后除了利益的原因之外，最重要的就是‘免责’的盾牌 —即‘通过审定的品种’在市场上的表现即便有问题也可以因为通过了国家权威部门的审定而‘免责’。如果这种心态成为我们行业的追求，这就与我国设立品种审定制度的根本目的恐怕是背道而驰了。如果这一‘潜规则’不改变，我们行业‘对农业生产和农民负责’就是一句空话，而品种审定的意义就失去了。”
“跑点送钱”成行业潜规则
业界对品种审定制度的质疑不仅在于技术层面，时代周报记者接触到的部分人士直指其高度行政化的“硬伤”。
据介绍，品种审定委员会是一个临时常设性机构(非法人实体)，其行政化色彩较重。如委员可以为处级以上干部;负责日常事务的品种审定委员会办公室，成员基本上是行政人员。
“一个品种到田间的表现是怎么样的?最终的依据就是汇总到委员会成员手里的数据。”河南种业人士成平告诉时代周报记者，在品种试验期间，拟推广区域内分散着十几个甚至数十个试验点，试验点归属农业行政部门管辖的科研机构。“由于没有有效的监督，没办法保证数据的真实性、客观性。”
成平以自己的亲身经历来佐证：“我去有些点进行观摩，科研人员在那儿量一下、算一下，他记的数据，如果少量了0.5厘米，或者多量了0.5厘米，谁知道呢?没有人知道。这样，时间长了，行业内就有了一个专有名词，叫‘跑点’，你应该明白什么意思吧?”
佟屏亚亦曾在自己的博客上撰文介绍这一行业“潜规则”：“‘跑点’是要付出代价的，通常要事先拉关系、请吃喝，再递上一个‘(信)封’，托承试人员对某某组合多多‘关照’，这个组合的试验数据就被掺水了。‘跑点送封’已经成为公开的秘密，一个‘封’从几百元上升到千元，再到几千上万元。一位种业老板坦承，为通过区试，省区试要花去30万—40万，国家区试要花去50万—60万。”
“有一位业内管理人员毫不掩饰地说，区试和审定链条上的收费索贿、篡改数据现象相当普遍。为审定一个品种，挖空心思，找足关系，贿赂承试人员或品种审定人员。一个品种从预试、区试到审定，通常需要花费几十万元到几百万元……一位全国人大代表答记者问时说，‘品种通过审定，即意味着很大的经济利益，而品种审定缺乏有效的监督，巨大的需求与高度的权力集中，品种审定逐渐被异化为权力寻租的工具，滋生腐败。’”佟屏亚认为“品种区试靠‘跑’、品种审定靠‘送’，已是行业公开的潜规则”。
而审定一旦通过就获得了市场准入，价值巨大。李鑫告诉时代周报记者，品种审定十多年来，通过国家审定的玉米品种的经营权价格，由数百万元上升到上千万元，省级审定玉米品种的经营权价格，由数十万元上升到数百万元……
建立第三方监督制度
佟屏亚指出，“十多年前在《种子法》制订过程中就曾引起激烈争论。一种意见：品种审定应当坚持。针对种子行业存在弄虚作假、坑农害农和腐败现象，可以实行审定为主、注册登记为辅的制度;另一种意见：实行品种登记制度。品种审定制度容易产生乱收费和其他违法行为，审定机关和审定者承担不了相应的责任。”
刘石则在博客中介绍，对于主要农作物品种的管理，美国采用的是品种认证制度，但这个制度在美国是一个自愿性的制度。美国的种子认证机构是根据《联邦种子法》或《州种子法》授权，代表官方鉴定种子的机构。在美国有45家认证机构负责各种农作物的认证。各个认证机构下属的作物评审委员会负责对种子进行评审和认证，该协会的组成成员包括来自私人认证机构的代表、科学界的成员、私人育种家以及美国农业部门的官员。其组成人员的广泛性，保证了这些机构的透明性和公开性，在决策过程中也能体现农民的利益。
刘石认为，解决好审定委员会“既当裁判员又当运动员”的问题，从品种审定制度逐步过渡到品种登记制度，符合市场化发展的规律。同时，应当逐步试点建设和完善企业对于品种的负责制度。
李鑫也支持品种登记制度，并提供了更为细致的建议：“新品种登记备案后，政府完善鉴定设施，提供一个便利的品种真实性检验平台。而且，真实性鉴定信息必须及时向公众公开。”
他解释说，政府把“打假”的重任都揽在自己身上，怎么能忙得过来呢?市场中的套牌种子，只要农民举报给鉴定机构，机构将鉴定结果予以公布，套牌的种子自然就销声匿迹了。
不过，在成平看来，品种登记制度存在的风险可能更大。因为就现行的审定标准来讲，“新品种与老品种的界限较为模糊，老品种重新加工一下，就成了新品种。审定制还有一个硬性的条款，就像高压线一样，而登记制会有很多漏洞。”他认为，审定可以花钱“送”，登记就不行吗?可能登记的机会成本更低。
较之刘石等人推倒重来的观点，佟屏亚认为审定制可逐步改为登记制：“公布本届国家品种审定委员名单或每次参评名单;公示预审品种详细试验资料，在阳光下评论;建立举报制度。严肃查处品种审定潜规则和严惩审定委员违纪行为;建立农业自然灾害(含虫灾)保险（放心保）赔付全覆盖制度;实行‘谁审定、谁推广、谁负责’制。”
成平亦就此给出了两点技术上的建议：第一，要有来自第三方的全程监管。工商、审计、统计、技术监督等部门联合成立一个第三方监督机构，也可以像品种审定委员会一样，是一个临时性常设机构。该机构人员在所有数据上签字，大家共同承担相关法律责任，以保证数据的真实性。
“比如说，我要求你给我提供全生育期的视频检测;再者，你做统计动作的时候，要有同步的视频记录。这就是一个赤裸裸的监督，而且现在的技术条件完全能达到。”成平说。
第二，改进农作物区划问题，以生态区划代替行政区划。“比如，有些品种适应区域河南东北部，什么叫河南东北部?”成平对此感到困惑，“又比如什么叫东华北地区?承德、张家口属不属东华北地区?连我们做企业的都搞不清楚。”
品种审定区域和行政区划相关，在成平看来是一件很可笑的事，因为这种做法完全把人文科学和自然科学搅到一起了。“比方说，安徽、山东与河南相邻的地区，犬牙交错。在河南审定的种子，能不能卖到山东菏泽和安徽亳州?(不经山东和安徽的审定)你卖过去就是违法。但他们是一个生态区域，我们的商丘、周口几乎把亳州给包起来了。种子有这么矫情吗?”
成平的建议是，应该先从十年以来的气候条件进行分析，再结合当地的土壤等条件，划定一个生态区划标准，在同一生态片区搞审定。“如果是这样的话，40%的品种特性造成的风险，就可以规避掉，而且还可以避免一部分行政干涉。”
(应受访者要求，文中张力、成平使用化名)
