种子法与地方种子管理条例冲突 引发法律风波

种子官司引发的法律风波

2009年12月30日，在河南最大的种子集散地郑州种子市场，河南省高级人民法院巡回开审种子案。在案件审理中，种子法成为主要法律依据。

谭平

转眼间，“李慧娟案”这起与齐玉苓案、孙志刚案齐名的著名“宪法性事件”，已经过去10年。2004年3月30日，最高人民法院一纸答复，宣告“李慧娟事件”暂时尘埃落定。

对因履行“司法审查”而面临撤职命运的女法官李慧娟，有人认为其逾越法官的正当职权；有人则赞之为“护法大使”……而就在最高人民法院的答复之后不久，李慧娟接到洛阳中院的复职通知，回到了审判岗位。如今人到中年的李慧娟是河南省高级人民法院审监庭第二合议庭的副主审法官。然而，这一事件给司法审查制度和宪法实践带来的后续影响，至今仍在延续。

种子官司惹的祸

事情的起因是一宗代繁种子纠纷的“小官司”。李慧娟作为此案的审判长，做出了一份认定《河南省农作物种子管理条例》与种子法冲突而“自然无效”的判决。正是这纸判决，为这位年轻的女法官带来了意想不到的结果。

这起案件的法律关系并不复杂。2001年5月22日，洛阳市汝阳县种子公司(下称汝阳公司)委托伊川县种子公司(下称伊川公司)代为杂交玉米种子20万斤，约定收购价以当地玉米市场价的2.2至2.5倍计算。双方同时约定无论种子市场形势好坏，伊川公司生产的合格种子必须无条件全部供给汝阳公司，汝阳公司也必须全部接收。

2003年年初，汝阳县种子公司向洛阳市中级人民法院提起诉讼，称伊川县种子公司没有履行双方签订的代繁种子的合同，将繁殖的种子卖给了别人，给他们造成巨大经济损失，请求法院判令伊川公司赔偿。

洛阳市中级人民法院依法对此案进行了审理。在审理过程中，伊川公司同意赔偿，但在赔偿损失的计算方法上却与汝阳公司存在巨大差异。汝阳公司认为，玉米种子的销售价格应依照国家种子法的相关规定，按市场价执行，要求被告赔偿其损失70万余元；伊川公司则认为，应当依据《河南省农作物种子管理条例》及省物价局、农业厅根据该条例制定的《河南省主要农作物种子价格管理办法的通知》(下称《通知》)的相关规定，按政府指导价进行赔偿，只肯赔2万余元。“市场价”和“政府指导价”两者差距甚大，因此依据不同的法律法规算出的损失相差60多万元。

时年30岁、拥有刑法学硕士学位的法官李慧娟担任该案的审判长。因为涉及到法律适用的问题，合议庭将此案的审理意见提交洛阳中院审委会讨论。审委会没有对初审意见提出异议。据《中国青年报》此后披露，有关领导委托经济庭副庭长赵广云签发了判决书。5月27日，洛阳中院对此案作出一审判决，基本支持原告汝阳公司的诉讼请求，判令被告伊川公司赔偿原告汝阳公司经济损失近60万元。后双方均不服一审判决，上诉至河南省高级人民法院。

这一案件在事实认定方面几乎没有争议，主要的问题出现在法律适用环节。李慧娟法官在判决书中解释说：“种子法实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《河南省农作物种子管理条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与种子法相冲突的条款自然无效，而河南省物价局、农业厅联合下发的《通知》又是依据该条例制定的一般性规范性文件，其与种子法相冲突的条款亦为无效条款。因此伊川公司关于应按《通知》中规定方法计收可得利益损失的辩解于法无据，本院不予支持。”就是这几句解释，给李慧娟和洛阳中院带来了不小的麻烦。

2003年7月15日，洛阳市人大常委会向河南省人大常委会就该案种子经营价格问题发出一份请示。10月13日，河南省人大常委会法制室发文答复表示，经省人大主任会议研究认为，《河南省农作物种子管理条例》第36条关于种子经营价格的规定与种子法没有抵触，应当继续适用。

同时，该答复还指出：“洛阳中院在其民事判决书中宣告地方性法规有关内容无效，这种行为的实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查，违背了我国的人民代表大会制度，侵犯了权力机关的职权，是严重违法行为。”该答复要求洛阳市人大常委会“依法行使监督权，纠正洛阳中院的违法行为，对直接负责人员和主管领导依法作出处理，通报洛阳市有关单位，并将处理结果报告省人大常委会”。

同一天，河南省人大常委会办公厅还向河南省高级法院发出通报，称：“1998年省高级法院已就沁阳市人民法院在审理一起案件中错误地审查地方性法规的问题通报全省各级法院，洛阳中院却明知故犯……请省法院对洛阳中院的严重违法行为作出认真、严肃的处理……并将处理结果报告省人大常委会。”

11月7日，根据省、市人大常委提出的处理要求，洛阳中院党组拟出一份书面决定，撤销赵广云的副庭长职务和李慧娟的审判长职务，免去李慧娟的助理审判员资格。在面对法律抵触时作出“司法审查”，是法官固有的职责和权限，但这却给李慧娟带来了下课免职的噩运。

因护法得到法学界支持

对于这个处理决定，年仅30岁的女法官李慧娟觉得很无辜：“这是一个怪圈，法官对自己承办的案件没有决定权，可案件一旦出了问题，承办法官就成了一切错误的罪魁祸首。这种体制挫伤的不仅是法官的工作积极性，而且也会导致法官失去责任感，导致司法的不公正。”李慧娟不明白，为什么“法官依法办案，却被砸了饭碗，让我一个小小的女法官为护法而牺牲，谁来保护我的权利？”

被免职后，李慧娟自称“精神状况不好”，向单位打了一份请假报告后，只身带着申诉材料去了北京。“我只是履行职务的行为，主观上没有过错，如果把这事定性为‘违法’，我不服。”李慧娟说。在北京，她首先找到女法官协会，但得到的答复是“此事协会管不了”。无奈，李慧娟只好向最高人民法院反映情况。

与此同时，赵广云和李慧娟被免职一事引起国内法学界极大的关注。11月17日至18日，在2003年中国法学会宪法学研究会年会上，众多权威学者均认为该事件值得进一步探究。有专家提出希望启动一个法规清理的机制，即法律法规的合法性审查权，以解决地方法规与法律相抵触的问题。

11月19日，来自河南、广东、北京和浙江的4名律师向全国人大常委会上书，要求对《河南省农作物种子管理条例》进行审查。四律师上书的依据是2000年3月通过的立法法。该法规定，存在法律冲突时，允许有关国家机关或者公民、组织在认为法规和宪法、法律相抵触时可以向全国人大常委会申请处理。但是立法法实施以来，公民直接向全国人大常委会正式提出审查法律、法规是否违宪、违法的申请几乎没有出现过。

借李慧娟事件的契机，四律师提出了两项要求：一是依法审查《河南省农作物种子管理条例》的法律效力，并向河南省人大常委会提出书面审查意见；二是希望全国人大常委会要求各地及时审查并清理行政法规和地方法规，责令制定机关废除或修改与宪法和法律相抵触的行政法规和地方法规。

如果说四律师上书，是针对“法律存在冲突理应清理”这个实体问题提起挑战，那么11月21日在清华大学举行的“法院和法规审查”研讨会，则针对法官面对法律冲突时是否有权进行司法审查的“程序权利”进行讨论。多位法律专家参加了当日的讨论。

此外，另有多位著名法律专家在媒体上对此事发表评论。舆论争议的焦点，逐渐从“种子案”中是否存在法律冲突，转向了法官是否有权进行司法审查，并将李慧娟事件称为“促进统一法治秩序和统一市场秩序进程中的标志性事件”。

有趣的是，农业部种植管理司却在这个时刻站出来，表达了对于李慧娟的支持。农业部种植业管理司有关负责人表示：“种子法出台的精神就是市场化，现在种子没有政府指导价，都由市场定价。各地有关和种子法冲突的规章和条款都应修改、废止。在这一点上，下位法与上位法的冲突无疑存在。”

并未画上圆满的句号

在多方压力之下，当时的洛阳市人大常委会副秘书长王卓林作出回应：“法官在判决书中宣告地方性法规有关内容无效首先是不对的，是违法行为。但经后来的调查，法官在审理中没有徇私枉法的现象，因此这个问题就是文字表述方面的问题了。省人大现在表示，有关人员应对此有所认识，避免类似事件再发生，而不必非要撤法官的职。至于洛阳中院对有关人员采取怎样的处理，也不必向省人大进行报告。”

时任洛阳中院院长王伯勋也向媒体澄清，法官李慧娟和副庭长赵广云并没有被撤职。此前该院草拟的处分决定没有经过人大方面的程序，因此并没有生效，也没有正式公布。副庭长赵广云和法官李慧娟一直没有被停止工作。

不过，对于李慧娟的做法，王伯勋说：“法官在遇到法律冲突时，在判决书中宣布地方法规无效，我们也认为是不妥的。对于地方法规的合法性问题，依法应由全国人大常委会进行审查”。他同时表示，赵广云和李慧娟不会被撤职。

在地方人大和法院达成共识的基础上，2004年3月30日，最高人民法院作出了《关于河南省汝阳县种子公司与河南省伊川县种子公司玉米种子代繁合同纠纷一案请示的答复》(下称《答复》)。该《答复》写道：“根据立法法第七十九条规定：‘法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，行政性法规的效力高于地方性法规、规章’，中华人民共和国合同法解释(一)第四条规定：‘合同法实施以后，人民法院确认合同无效应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政性法规为依据，不得以地方性法规和行政规章为依据。’人民法院在审理案件过程中，认为地方性法规与法律、行政法规的规定不一致，应当适用法律、行政法规的相关规定。”

这个答复所传达的信息比较明确。一方面明确《河南省农作物种子管理条例》与种子法存在冲突，法院应当适用上位法；另一方面，没有赋予法官宣告下位法“自然无效”的权力。在《答复》下发的次日，河南省人大常委会通过《河南省实施〈中华人民共和国种子法〉实施办法》，《办法》自7月1日起施行。《河南省农作物种子管理条例》同时废止。

与此同时，“因为身体原因”在北京休假的李慧娟当年也曾向媒体表示，自己一直没有收到法院送达的任何书面处理意见。2004年4月初，洛阳中院电告她，如果身体允许，希望她尽快回来上班。于是，2004年5月3日，李慧娟踏上了返回洛阳的列车，并很快恢复了工作。

李慧娟事件似乎轻轻划上了一个句号。然而，事件所涉及到的绝不仅仅是一个法官的命运，更折射出许多新老问题：如何处理法律冲突，清理多年法制建设制造出的数以万计的“法律产品”？司法机关是否应当有法律法规的审查权，在面对冲突抵触的法律法规时，以什么途径宣告相抵触的下位法无效？法官判决是否应当成为导致其“下课”的原因，如何保障审判独立和法官权利……

这些影响宪法实施和司法秩序的核心问题，并没有随着李慧娟事件淡出公众视野而消失，相反，它们仍然是通往法治中国之路需要突破的难关。