实施国家粮食安全新战略须落实四项基本工作
去年底召开的中央经济工作会议提出了国家粮食安全新战略，并将其作为2014年经济工作的首要任务。随后召开的中央农村工作会议，再次重申了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全新战略。2014年中央一号文件也将完善国家粮食安全新战略作为首要工作加以部署。为何在我国粮食连续十年增产的背景下如此重视国家粮食安全？如何理解新形势的国家粮食安全战略？怎样才能实施好国家粮食安全新战略？今天，中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥做客本期“学者访谈”，他认为，未来必须要围绕尽快构建国家粮食安全新战略体系，做好任务落实、长远规划和政策调整等工作，确保国家粮食安全保障水平进一步提高，为我国经济社会发展奠定更加坚实的基础。
记者：请您谈谈为何要提出国家粮食安全新战略？
李国祥：简要回顾一下新中国成立以来我国粮食工作，无疑会更好地理解中央在当前形势下提出的国家粮食安全新战略。改革前，我国长期受到粮食供应紧张的困扰。“以粮为纲”曾作为我国经济工作和农村工作的指导思想。改革后，我国实行家庭联产承包责任制，很快结束了粮食短缺时代，并在1992年，我国完全放开粮食消费市场，粮票彻底退出历史舞台。尽管如此，改革后我国粮食仍然经历了明显的几轮周期，粮食形势时好时坏。每当粮食形势不好的时候，中央就会高度重视粮食工作。
1998年，我国粮食生产曾创当时历史最高水平，达到5.1亿吨，农民出现了普遍的卖粮难，粮价持续多年低迷。直到2003年我国粮食生产出现大幅度减产，当年粮食总产量只有4.3亿吨，粮价明显上涨。2004年，国家逐步取消了农业税，并建立起对粮农的各项补贴制度；同时放开粮食收购市场，并在主产区实行粮食最低收购价和临时收储政策。在粮食新政下，不管自然灾害如何，我国粮食生产实现了连续十年增产。
这次中央多个会议反复强调国家粮食安全，显然与过去在粮食形势不好的时候才高度重视粮食安全工作并出台政策明显不同。当前我国粮食安全保障水平是历史最高的。2013年我国粮食总产量已经突破6亿吨，粮食库存充裕，粮食供给宽松。同时，国际粮食市场对我国进口也十分有利。
在当前我国粮食形势对改革发展稳定十分有利的背景下为什么还要提出国家粮食安全新战略？这有多方面的原因。
第一，有助于避免在粮食连续多年丰收后出现粮食生产大滑坡。过去粮食生产明显滑坡都出现在粮食增产后各地放松粮食工作之际。
第二，有助于处理好工业化和城镇化与粮食安全之间的关系。我国正处于城镇化快速发展时期，经济建设不可避免地要占用耕地。一些地方，受到土地财政的影响，长期低价征用农民土地，滥占耕地，扩大城镇政府土地储备规模，用土地作为诱饵招商引资。尤其是在推进统一的城乡建设用地市场改革中，很多城镇政府担心未来征用农民土地更加困难，纷纷抢征农用地，造成耕地的流失和浪费，直接威胁到国家粮食安全。节约土地，走新型城镇化道路，是我国地少水缺基本国情下保障国家粮食安全的必然选择。
第三，有助于协调好当期和未来国家粮食安全。我们在充分肯定新时期粮食十连增成效的同时，必须看到我们为此付出的资源环境代价。为了增产粮食，各地普遍过多地施用了化肥，还有一些地方开垦了山坡地，很多北方地区还过度使用了地下水，这种利用农业资源方式是不可持续的，它不仅威胁到我们子孙后代的粮食安全，也削弱了农业的生态功能，加剧了环境恶化，必须转变。
记者：如何理解国家粮食安全新战略？
李国祥：传统上，我国始终强调“立足国内生产保障国家粮食安全”。显然，这种国家粮食安全战略观是静态的、片面的、封闭的。仅仅立足国内生产解决我国粮食安全问题，没有充分考虑到我国面临粮食安全挑战的长期性和农业资源的有限性，也没有考虑到统筹利用国际国内两个粮食市场，国外国内两种农业资源。传统的国家粮食安全观已经很难再很好地指导我国粮食工作和经济工作。
中央提出“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全新战略，内涵极其丰富，更具有动态性、全面性和开放性，更加有助于指导当前和未来相当长时期内的我国经济工作和农村工作。
对于世界人口最多、幅员辽阔的我国来说，把饭碗端在中国人自己的手上，任何时候都不能动摇。中国已经成为世界粮食的进口大国，对国际粮食市场影响十分明显。如果我们盲目地过度依赖进口，别说国际市场上是否有足够的粮食稳定地供给我国消费，就运输能力在技术上往往都不可行，更何况中国粮食在短期内突然大规模进口所可能引起的国际粮价波动和全球粮食安全的恐慌，都是难以想象的。不坚持“以我为主、立足国内”保障国家粮食安全，是靠不住的，对我国不利，对世界也不利。
传统的国家粮食安全观，在现实生活中往往会导致一些地方盲目、不计代价地追求粮食产量，这样的后果是什么呢？一方面，我国粮食多年增产后，国家库容已满，现在已经不得不动用社会的库容力量。尽管如此，各地还面临着新的卖粮难问题。另一方面，农业资源不能很好地休养生息，我们当代人与后人在争饭吃，这是不应该的。所以，粮食安全不安全，不能仅仅看当年的粮食产量，更需要看国家的粮食生产能力。某年某地粮食减产了，可以动用库存储备，在不明显冲击国际粮食市场的情况下也可以多增加进口，实现国内粮食供求平衡。当今世界，尽管科技很发达，但是人类生产粮食仍然没有摆脱靠天吃饭的格局。我们既要藏粮于库，也要藏粮于田。国内一旦遭遇连续多年不利天气，粮食库存降到很低水平时，如果又碰到国际粮食市场紧张的情况，这时国内必须有足够的粮食生产能力可供利用。确保国内粮食生产能力，不因粮食形势好和进口规模扩大而受到冲击，这是国家粮食安全新战略的重要任务。
不放松国内粮食生产，确保城乡居民消费的谷物基本自给和口粮绝对安全，这是我们合理利用国内农业资源能够做得到的，是保障国家粮食安全所必须的。但是，这并不意味着我国所有粮食和食物都应该基本自给。实际上，仅仅局限于国内农业资源来满足我国城乡居民日益增长的粮食和其他食物消费需求，则使国家粮食安全战略走向了另一个极端，既做不到，也极其有害。我国现有耕地按照现有方式生产粮食，每年仍然存在着国内粮食产需很大的缺口。如果不参与国际分工，合理地利用国际粮食市场和国外农业资源，仅仅局限于利用国内农业资源满足国内粮食和食物需要，我国至少尚缺有水资源匹配的7亿亩耕地。
我国已经成为世界上最大的进出口国，外汇储备充足。在这种情况下，适度进口粮食，既不会损害当期的国家粮食安全，还会实现多赢。适度进口粮食，优化粮食和农产品(000061,股吧)进口结构，集中国内有限资源，依靠科技支撑，保障最重要的粮食品种生产，特别是口粮和谷物生产，不仅可以更好地满足国内粮食消费需求，而且可以缓解国内资源环境压力，更有条件生产优质安全农产品，也不会威胁全球粮食安全。即使是口粮，未来也可能存在一定数量的进口，但是总体上国内生产的口粮足可以满足城乡居民消费的需要。这些都是国家粮食安全新战略的高明之处。
记者：怎样才能更好地实施国家粮食安全新战略？
李国祥：在新形势下，中央已经对国家粮食安全战略进行了重新总体设计。未来必须要围绕尽快构建国家粮食安全新战略体系，做好任务落实、长远规划和政策调整等工作，确保国家粮食安全保障水平进一步不断地提高，为我国经济社会发展奠定更加坚实的基础。
实施国家粮食安全新战略，必须让各级政府承担起应有的责任。中央政府在保障国家粮食安全中承担首要任务，在调控粮食市场、建立粮食主产区利益补偿机制和保护调动农民种粮积极性等方面发挥重要作用，并督促检查地方政府切实履行粮食安全责任。过去，国家粮食安全的重任主要由中央政府和粮食主产区地方政府承担。未来粮食主销区也应负起责任，要在划定粮食功能区确保一定的粮食自给率、到主产区建设粮食生产基地、增加粮食库存等方面发挥积极作用。
实施国家粮食安全新战略，必须更加严格地保护耕地资源和淡水资源。以我为主，立足国内、确保产能，核心是稀缺土地和淡水资源的保护和改善。坚守18亿耕地红线，不仅要守住18亿亩耕地数量不能减少，而且还要保证耕地质量能够不断地提高。无论什么地方，城镇建设和工业发展都不能以任何借口在划定的永久基本农田上打主意，坚决杜绝在城镇建设用地增减挂钩和土地整治中以劣质耕地替代良田的继续发生。要以财政投入为主，引导金融资本和社会资金，改造中低产田，大力加强高标准农田建设，着力提高土地生产率和水资源利用率，增强粮食生产抗御自然灾害能力。
实施国家粮食安全新战略，必须保护好农民种粮积极性。谁来种粮？怎么种粮？核心是要让粮食生产有利可图。我国已经建立起来的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机购置补贴等政策措施效果明显，需要坚持。针对我国一些地方向农民种粮计发补贴与农民生产粮食实际还不够紧密的问题，未来在稳定农业补贴存量的同时，新增农业补贴需要向粮食主产区农民、种粮大户等新型粮食生产经营主体倾斜。我国实施的粮食托市收购政策，对于防止粮价过度下跌和稳定粮食市场起到了重要作用，但是也带来了扭曲粮食市场价格的弊端。未来我国必须探索推出既不会扭曲粮食市场价格，又能够保护农民种粮积极性的政策，其中目标价格和差价补贴或者目标价格保险（放心保）是重要的调整方向。
实施国家粮食安全新战略，必须加快转变农业发展方式，构建新型农业经营体系，更加注重生产优质安全农产品。这就需要培育出一批专业大户、家庭农场、合作社和涉农企业等新型主体。新型主体的培育，需要政府加大培训，出台优惠政策，也需要金融大力支持。创新金融支持方式，增加贷款，满足新型农业经营主体资金需求，是金融部门实施国家粮食安全新战略的重要任务之一。放活农村土地经营权，赋予农民土地抵押担保等权能，这已经为金融支持粮食生产和现代农业发展提供了制度空间。金融部门还可以根据新型农业经营主体拥有的农机具等资产和生产储备的粮食等价值探索质押贷款。金融部门应抓住全面深化农村改革和加快现代农业发展的有利机遇，为国家粮食安全多做贡献。
(文章来源：金融时报，作者：王璐)
