建立境外粮食生产基地的思考

【导语·中国大田网】作为国家的经济基础，粮食生产的重要性不言而喻，而粮食安全始终是关系国计民生、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题，并将伴随中国经济社会发展而长期存在。因此，在稳定国内粮食产量的基础上，建立境外粮食生产基地，增加粮食储备，保障我国粮食安全非常必要。

作为国家的经济基础，粮食生产的重要性不言而喻，而粮食安全始终是关系国计民生、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题，并将伴随中国经济社会发展而长期存在。在当前国际粮食市场竞争日趋激烈、气候异常、自然灾害频发的大环境下，国内粮食安全时刻面临着巨大挑战。因此，在稳定国内粮食产量的基础上，建立境外粮食生产基地，增加粮食储备，保障我国粮食安全非常必要。

在俄发展粮食生产的现状与问题

当前，我国在俄罗斯建立粮食生产基地具有必要性，有着一定的战略意义：补充耕地面积，增加粮食供给；提高粮食储备量，保障粮食安全；扩大劳务输出，提高农民收入；发挥国际市场优势，打造农产品国际品牌。从现状来看，黑龙江省对俄农业发展格局步入良性轨道，对俄农业合作主体不断发展壮大，境外粮食回运量也逐年提高。但这一发展过程中也出现了值得关注的问题。

（一）政策存在变数，企业经营实力有待提高。俄罗斯农业政策可能存在不确定因素。俄方作为大国经济体，历史上农业政策缺乏连续性、稳定性，市场环境存在较大变化，这将影响境外基地的持续建设实施，甚至存在重大政策变动导致农业项目开发被迫中断的风险，劳务输出就是其中一个重要问题。近年，俄罗斯对引进外籍劳务采取了较严格的配额管理制度，且劳务签证有效期较短（一般为11个月），办理周期较长，动辄半年，去俄罗斯种地的农民也在担心政策的变化。

（二）融资困难，金融支持不足，扩大规模遇阻碍。一是在俄粮食生产基地发展融资难。我国境外企业经营资金相对短缺，融资难的问题对于在俄投资的中国企业尤为突出。企业在境外融资成本高，平均利率在20%，企业难以承受。境外企业发展资金不足，境外融资能力低下，使企业在境外扩大再生产受到限制，也削弱了企业的国际竞争力。二是境内金融服务与境外农业相关需求不匹配。由于企业是在境外投入资产，按照现有规定，可能难以满足国内金融部门的抵押担保要求，国内银行业金融机构尚未专门推出境外农业企业适用的金融产品，企业即使获得银行融资，也仅限于贸易融资，不能为境外农业开发项目提供中长期资金。三是在俄中资银行机构少，企业发展缺乏境内外银行的金融支持。企业在境外投资粮食种植、生产、加工是双方以劳务和设备投资换取利润的合作方式，企业境外注册公司多数以境外合作伙伴（或俄方承包土地人注册）进行，获得土地的性质大多为国有，土地使用权取得方式只能以租赁形式，个人合作和个人购买限于与境外合作人签订协议规定的土地租赁使用年限，投资企业生产加工等受俄方限制。所以，中方企业很难获取境内外金融机构的金融支持。

发展对俄粮食基地的政策建议

在俄罗斯建立粮食生产基地涉及诸多政治、经济和社会因素，需要遵循统筹两个国家、两个市场、两种资源的政策导向，从政府到民间、从农业用地开发到仓储回运、从财税政策到金融支持、从国际合作到市场竞争都应形成一套较为完整的构架体系，从而支持境外粮食基地建设，并保证农业“走出去”战略的逐步实施。

（一）努力优化对俄农业投资合作的政策环境。一是抓住当前中俄建设全面协作战略伙伴关系的机遇，加强两国高层互访，协定农业开发的总体框架，保证国家层面发展思路的一致性以及政令畅通，并实现涉及粮食安全内容的国内外多双边机制的有效整合。二是在《黑龙江及内蒙古东北部地区沿边开发开放规划》指引下，制定长期的对俄农业开发发展规划，有关部门要形成合力，突出“一盘棋”思想，确保资金、核心技术输出安全。通过以点带面方式，重点推进农产品加工和有机农业合作，争取在重点区域和领域率先突破，使黑龙江省对俄农业合作成为区域经济发展的重要力量。三是参与主体互利互信，努力营造良好的国际合作氛围。政府和企业应充分理解和照顾俄方在土地所有权等问题上的感受，满足粮食生产监管要求，先“反哺”当地，再返运国内，避免短期行为，努力在对外农业合作中做好公共外交，减少政策冲突。

（二）政府出台“ 一揽子”配套扶持政策。对俄农业开发涉及国内、国外，财政、税收、保险、金融等一系列的政策，我国政府应做好顶层设计，提供相关的保障和政策措施。一是继续保证国内财政补贴用于支持粮食生产，将对俄农业开发项目纳入国家财政对农业生产的支持范围，享受包括不限于农业机械购置补贴、粮食直补、农资综合补贴等政策。二是降低税率，支持粮食返销。降低俄罗斯生产的粮食返销税率，将在俄生产的粮食的返销部分列入国家农产品关税配额。三是创新和提高法律保障水平。借鉴发达国家相关经验，创新并逐步构建符合中国对外投资的法律、法规体系。积极参与国际投资合作和多双边投资合作规则的制定和起草。加强对外商签订自由贸易区、投资保护、土地购买和租赁、双重征税、领事保护、劳务合作等多双边协定，保护在俄农业开发企业和劳务人员的合法权益。

（三）拓宽支农再贷款使用范围，发挥其在境外农业开发的导向和杠杆作用。人民银行要发挥货币政策工具的支持和引导作用，努力拓宽支农再贷款对农业领域的使用范围。黑龙江省有众多对俄口岸，边境金融机构对走出去的农业开发企业提供金融支持有地域相邻、成本低、监管相对便利等比较优势。人民银行创新支农再贷款投放，通过对俄农业开发较好的口岸县（市）金融机构，按照对俄农业信贷投放的比例，直接匹配支农再贷款的额度，鼓励和引导金融机构不断加大对境外农业开发、生产、经营等环节的金融支持。一是支持籽种化肥、农业机械等基础投入；二是创新支持在黑龙江省对俄口岸就地建立粮食仓储或直接支持在俄建立粮食储备库；三是以农户贷款方式支持在俄中国农企及务工人员，保持对俄农业企业及农民资金支持的连续性和稳定性，以点带面，逐步引导银行业金融机构放开步伐支持境外农业开发，为境外农业发展提供越来越多的资金支持。

（四）丰富融资方式，提高金融服务水平。1.推进金融扶持对俄农业发展的创新能力，形成金融支持合力。一是国家开发银行等政策银行应围绕政府主导的对俄重点农业开发项目，向其发放项目贷款，加快完成在俄农业开发的战略布局。二是对于融资规模较大、开发项目较多的大型在俄农企，组建国际银团贷款，探索建立国际银团贷款的风险分担机制。三是创新信贷模式支持在俄中小型农企，通过境外企业与国内有实力、信誉较好的企业联保、互保等方式对经营持续良好的境外中小型农企发放联保等方式贷款。四是对符合条件的在俄农场、专业合作社，可向其社员发放农户贷款，将资金积少成多，扶持分散经营的小型在俄农业主体发展壮大。

2.引导对俄农企利用资本市场融资，加强直接融资对在俄农企的支持力度。一是加强产品创新和制度创新，拓宽企业的债务融资渠道。通过区域集优等方式扩大境内设总部的在俄企业集合票据的发行规模，建立和完善其直接债务融资担保机制，协调落实企业债务融资的风险缓释措施。二是支持经营状况良好、管理体制清晰、符合发行上市条件的在俄农企上市融资。三是适时考虑将国内规模庞大的外汇储备对境外优质农业资产投资，并不断提高投资比例，确保国家境外农业的话语权。

3.不断完善多层次的金融服务体系。金融机构应综合利用多种金融业务和金融产品，提供包括跨境人民币结算、票据融资、财务顾问、委托投资、项目评审咨询、风险保障等一系列金融服务，做好对俄农企从初创期到成熟期各发展阶段的融资方式衔接，满足对俄农业开发不同的融资需求，形成“农业基地布局―农业机械产业发展―信贷融资拓展―跨境人民币结算”的农业、金融“全产业链”。

4.加强信贷政策和财政政策的协调配合，建立多层次的贷款风险分担和补偿机制。加快设立各类风险补偿基金，出台《对俄农业贷款风险补偿专项资金管理暂行办法》等配套措施，对积极支持境外农业的金融机构给予适当的风险补偿扶持。

5.鼓励民间资本参股农业跨国企业，在农业企业开发和生产上提供资金支持，发挥民间资本作用。鼓励地方财政通过财政补贴和贷款贴息等方式，引导社会民间资本、产业基金等多元化资金加大对俄农业开发的投资力度。

6.力推对俄农业保险产品和服务创新。鼓励保险公司推出针对对俄农业开发、收储和运输等各个环节适用的保险产品，为对俄农业发展提供便捷的保险服务，并鼓励在俄企业通过购买相关保险产品化解经营风险。