叶兴庆：中国粮食安全战略新变化

保障粮食安全一直是中国三农政策的一条主线。然而，由于生态压力、资源约束等原因，在新形势下重新构建中国粮食安全战略体系，许多学者包括一些政府官员倡之已久，新一届中央领导也正式提出。

2013年底，中央经济工作会议和中央农村工作会议提出“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全新战略。2014年中央“一号文件”对此作了更详细的阐述。许多学者和研究机构都曾对粮食自给率量化目标提出建议，不过，这未出现在“一号文件”中。

与舆论普遍关注“饭碗要牢牢端在自己手上”不同，许多粮食问题研究者指出，新战略实际上调整了粮食安全的内涵和边界，是中央一次重大战略决策。那么，如何把握这一新战略的内涵？中央为何未订立自给率量化目标？新战略的实现途径是什么？财新记者专访了国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆。

财新记者：中央为何此时提出粮食安全新战略。如何理解这一战略？

叶兴庆：中央经济工作会议和中央农村工作会议将粮食安全放在首位，更多是从中长期考虑。当前来看，中国粮食供应有保障，库存非常充足，市场也基本稳定，不存在“粮食安全问题”，这是一个基本判断。但中国处于由中等收入国家向高收入国家迈进、从低水平的城市化进入更高水平的城市化阶段，粮食需求在未来一段时期仍会不断增长，没有见顶。而从供给看，粮食产量2013年已经超过6亿吨，继续提高产能面临很多制约因素。所以中央对粮食安全做出强调。新战略是综合考虑中国未来粮食供求格局、农业资源承载能力以及政策稳定性连续性等因素后做出的重大战略决策。

还有一个新背景是，我们考虑粮食安全问题有了一个新的视野。十八届三中全会有两个很重要的结论：“让市场在资源配置中起决定性作用”、“构建开放型经济新体制”。即市场化程度更高，对外开放程度更高，要在这个背景下思考粮食安全战略。

新战略既保持了政策连续性、稳定性，即“立足国内”；又体现了创新性。

首先是，“保”的范围有所收缩。1996年中国在《中国的粮食问题》白皮书中订立95%的粮食自给率目标时，口径包括谷物、豆类、薯类，是一个比较宽泛的概念。2012年，中国粮食自给率已经降到89%，主因是大豆进口快速增长。在95%以上的粮食自给率目标已经失守而且难以恢复的情况下继续宣称这一目标，有损政府公信力。这次则首次明确保重点，把最基本最重要的保住，“谷物基本自给、口粮绝对安全”，体现了实事求是、与时俱进的精神。

第二，“保”的要求有所提高。中央提出两个新要求：从单纯强调数量安全转向数量与质量并重，更加注重粮食的品质和质量；坚持当前长远兼顾。过去为了增加农业生产不惜陡坡开荒、超采地下水、侵占湿地、大量使用化肥农药等做法再也不能继续下去了。

第三，“保”的途径有变化，首次将“适度进口”视为粮食安全战略的重要组成部分，这是重大突破。

第四，“保”的责任有调整。中国长期以来在粮食问题上实行“米袋子”省长负责制，要求省一级政府把区域内粮食平衡的责任担起来。但随着全国粮食市场一体化程度的提高、中央对粮食市场调控能力的增强，这套制度安排已不再适应新形势。这次中央明确提出，中央和地方要共同负责，中央承担首要责任。这有利于形成全国统一的粮食市场。接下来，应该进一步理清中央和地方各自应承担的职责。

财新记者：从你的解读中，确实体会到，新战略呈现出更加开放、尊重市场、注重永续及事实求是的精神。近年来，对于粮食自给率量化指标有各种不同意见。但这次中央并没有提。这是为什么？

叶兴庆：这个问题我们要看，粮食自给率究竟取决于什么因素。是取决于政府口号，还是市场机制。

中央没有为“谷物基本自给、口粮绝对安全”给出一个量化概念是有战略考虑的。中国在入世时争取到的农业保护措施并不多，在WTO规则约束下，虽然中国可以运用一定的关税配额管理和“黄箱”政策，但很有限。未来中国谷物和口粮的自给率究竟达到多少，从根本上说，取决于国内外生产成本和价格的比较，而不是政府的口号。

政府要推动和影响市场，关键是管控国内粮食生产成本的上升趋势。中国只能通过推动农业基础设施建设、科技进步以及创新生产经营体制、扩大农业经营规模等方式，提高产能，控制国内农业生产成本上涨速度。

财新记者：新战略要如何落实？应该体现为哪些具体政策？

叶兴庆：落实途径应围绕两个方面。一个是“立足国内”。核心就是确保产能。这就要体现在保护耕地、加强农田基础设施建设、发挥科技支撑作用、推动农业机械化、发展规模经营、保障主产区抓粮积极性上。

需要强调的是，中国耕地保护形势仍十分严峻。中国有约1.49亿亩耕地位于东北、西北地区的林区及草原、河流湖泊最高洪水位控制线范围、25度以上陡坡，从生态安全角度，相当部分需要退耕还林、还草、还湿。环保部土壤状况调查结果表明，中国中重度污染耕地约在5000万亩。中国已经决定开展农业资源修养生息试点。中国一方面要将“有毒”的产能退出来，一方面要补充一部分“健康”产能。

一个是适度进口，这方面认识并不完全统一，但大家也逐步有共识，这是大势所趋。

财新记者：在粮食安全的讨论中，一提到进口，一些人就觉得这是不安全的，会受控于人。包括一些人指出来，中国买什么涨什么。

叶兴庆：现在很多人已经认识到，进口粮食就是进口耕地、淡水资源。在全球化环境下，不应该简单地排斥。 2010年，进口大豆和食用植物油相当于在国外使用了7.6亿亩播种面积，为当年农作物播种面积的32%。在去年底国研中心举办的一个粮食安全论坛上，我们和巴西、美国的代表聊，他们担心的是：我们的粮食你们要吗？

说中国买什么、什么涨是有一定依据的。目前全球谷物年贸易量约3亿吨，这些贸易已经形成相对稳定的流向。中国作为新进入者，突然加大购买量，肯定会引起国际粮价上涨。中国要给国际市场稳定的预期。过去，由于预期不稳定，世界上的粮食生产国也很难针对中国需求做出长期的安排。

制定粮食安全新战略后，中国应把握好粮食进口的规模、节奏、方式和布局。首先，应该逐年、缓慢、均衡地向国际市场释放需求信号，使粮食生产国做出扩大生产的反应。中国与国际市场的大豆贸易应该是能给我们信心的。十几年前，不可想象中国会达到这么大的进口量。这说明，只要以适当的方式释放进口需求，中国粮食进口对国际市场的冲击并没有想象中严重。

其次，中国要更加注重进口来源多元化。北美以外，南美、非洲、东南亚、中东欧等地都还有很大的粮食增产潜力。

此外，中国还应该提高对国外粮源的掌控能力。从单纯的一窝蜂地圈地，更加注重向种子、农业基础设施、码头、仓储物流、农产品加工等环节延伸。为此，中国应该扶持国内大资本、大企业走出去。在构建国家粮食安全战略体系时，应该把大粮商的培育作为一个战略性举措。中国的大粮商一直没有发育起来。目前，中国粮食流通企业总体实力还比较弱，这跟这十几年中国在粮食流通体制改革上的政策反复有很大关系。2004年之后，中国相继引入最低收购价政策和临时收储政策，粮食市场出现政策化，市场主体没有成长空间。国内大粮商的成长就没有土壤了。

财新记者：这次中央已经提出改革，提出逐步建立农产品目标价格制度。2014年，在东北和内蒙古启动大豆、在新疆启动棉花目标价格试点。

叶兴庆：2004年粮食流通体制本来是要迈出流通领域市场化最后一步，没有想到后来变成一个“政策市”。改革的出发点是要建立一个价格市场化、主体多元化的粮食流通体系，这个目标没有达到。这是值得反思的地方。

改革从试点开始，但农产品政府干预性收购这个制度到底怎么改，农产品价格形成机制到底怎么去转换，恐怕还有一个过程。

目标价格的实行需要建立一个完备的信息系统。中国目前仍以农户小规模生产为主，政府对农户生产和经营信息的掌控能力，能不能为建立一个高效率的目标价格机制提供匹配的信息基础还是个问号。

三大主粮的托市收购2014年仍会继续实行。棉花、大豆的价格形成机制转换没有完全形成共识前，三大主粮的价格形成机制转换没有那么容易推进。