粮食进口：控规模稳节奏

我国粮食连年丰产丰收的背景下,粮食进口呈同步增加的态势。虽然粮食进口占我国粮食总产量的比重不大,但还是引发社会对粮食安全的关注。

粮食现结构性短缺

我国粮食结构性短缺的矛盾比较突出,短缺粮食品种已经形成对国际市场高度依赖。结构性短缺还表现为粮食供应品质失调,存在一般品种多,优质、专用品种少的问题,通过进口可以弥补国内短缺粮品种供应问题

2013年,我国粮食实现“十连增”,粮食产量首次突破6亿吨,在这一亮丽的成绩背后,稻谷、小麦和玉米三大主粮净进口已经常态化。根据农业部市场司提供的资料,2010年,我国谷物进口570.8万吨,净进口446.5万吨。2011年,我国谷物进口544.7万吨,净进口423.2万吨。2012年我国谷物共进口1398.3万吨,净进口1296.7万吨。2013年1至11月,谷物共进口1286.0万吨,净进口1192.1万吨,同比减4.5%。

我国粮食进口增加的表面原因是国内粮食价格持续走高,国际粮食价格走低,国内外粮食价格倒挂,刺激了外贸企业进口粮食的冲动。例如,南亚稻谷主产国大米价格远低于国内米价,企业愿意更多进口大米,这属于正常的国际贸易。粮食进口增加的根本原因是粮食刚性需求增长迅速,增加了对粮食进口需求。过去10年中,除了2008年和2009年粮食产量稍稍大于需求外,其余年份的粮食供需状况都是产量小于需求,且缺口日益扩大。2012年粮食总进口量突破7000万吨。

我国粮食结构性短缺的矛盾比较突出,短缺粮食品种已经形成对国际市场高度依赖。我国大豆产业对外依存度高达80%,国际大豆市场的任何风吹草动都能影响国内市场。结构性短缺还表现为粮食供应品质失调,存在一般品种多,优质、专用品种少的问题,通过进口可以增加优质粮供给。

粮食进口持续增加,2012年粮食自给率下降到90%。国家粮食局科学研究院研究员丁声俊认为,我国粮食自给率急剧下降,主要是因为我国粮食的概念与国际粮农组织的概念不同,我国把大豆一直作为重要的粮食作物,纳入粮食统计的范畴,国际上则把大豆作为油料作物。如果粮食概念重新界定,我国粮食自给率就会发生很大变化。2012年,我国粮食总进口量中,大豆为5838万吨,占总进口量的比重超过80%。如果把大豆排除在粮食统计之外,谷物进口量只有1398.3万吨,占我国粮食生产总量的比重不足2%。

粮食进口面临挑战

世界粮食市场供应量十分有限,如果我国大量进口粮食会引发国际粮食供应紧张。作为世界粮食生产大国和消费大国,依靠进口解决粮食安全既不现实也不可能

粮食进口是我国维护国家粮食安全,调剂和补充国内余缺的重要手段,是我国农业参与国际分工的体现。然而,我国粮食进口还面临着来自国内外市场和政策的诸多挑战。

挑战一:国际市场粮食供给有限。大量进口粮食会受到地缘政治、环境、运输等多种约束。目前,每年粮食国际贸易量仅有2.5亿吨,不足我国粮食消费量的一半;大米国际市场贸易量仅有2500万吨,不足国内大米消费量的五分之一。世界粮食市场供应量十分有限,我国作为粮食生产大国和消费大国,依靠进口解决粮食安全既不现实也不可能。

挑战二:粮食进口压力增大。由于我国持续提高粮食最低收购价水平,导致我国粮食价格持续上涨,远高于国际粮食价格,进口压力不断增加。近期粮食主产国普遍上调增产预期,全球期末库存有所增加,粮食价格呈下行趋势,年末配额内小麦、大米、玉米进口完税价格每吨比国内低300元至500元。这虽然有利于我们积极利用国际市场调剂国内余缺,但也将给国内粮食市场带来一定的冲击和影响。

挑战三:通过关税限制粮食进口的难度加大。我国对三大谷物均实行了关税配额政策。2013年,我国大米、小麦、玉米的进口配额分别为532万吨、963万吨和720万吨,占国内消费量的比例不到5%。但是粮食进口配额外关税较高,以大米为例,我国承诺的大米进口配额为270万吨,超过270万吨的部分,则要征收60%的关税。在现行关税政策的保护下,粮食进口对我国粮食安全的影响十分有限。与国际农产品关税平均水平相比,我国粮食进口配额外关税偏低。据了解,目前世界农产品平均关税水平为62%,我国农产品平均关税水平为15.2%。现在我国对粮食实行进口配额的空间越来越小,而且面临新一轮WTO农业谈判的制约,美国等国正要求我国取消粮食进口配额管理。

制定粮食进口战略

按照国家粮食安全战略关于以我为主、立足国内、适度进口的要求,善于用好国内国际两个市场、两种资源,在立足国内确保谷物基本自给、口粮绝对安全的前提下,适当进口国内短缺粮食品种,科学合理调节粮食供求

对于我们这样一个人口众多、人们消费能力提高迅速的国家来说,粮食进口对粮食总量安全的贡献非常有限,不可能成为确保国内粮食供应的主要手段。粮食进口作为一种供应来源,在粮食保持总量平衡的前提下,可以合理调节粮食结构性供求。但是一定要把握好粮食进口的规模和节奏,防范和化解国际市场可能带来的风险和冲击。

从目前粮食进口趋势看,粮食进口尚没有对我国的粮食安全构成影响,但是粮食净进口对我国粮食产业的消极影响已经开始显现,一定要防止大豆产业的惨痛教训。值得注意的是,国际粮商已在国内市场悄然布局。现在跨国粮商已全面进入粮油流通领域,控制了国内油脂加工和销售市场60%以上的份额,并正向面粉、碾米加工业领域进军。

在国际市场上,粮食的资本化、金融化趋势越来越明显,粮食不再只是简单的商品,而是具有商品和金融的双重属性,粮食价格不是仅由供求决定,要受到资本等因素的影响。如果我国粮食对外依存度过高,国际粮价的波动很容易传导入国内,带来输入性通货膨胀。因此,粮食进口一定要适度。

专家认为,虽然粮食进口可以在调节国内粮食供应结构方面发挥积极作用,但要防止出现某些粮食品种对进口的过度依赖。应针对国内粮食供应的结构性矛盾,按品种计算发放粮食进口配额。根据入世承诺,我国每年应按粮食消费量的5%从国际市场进口粮食,按品种需要进口可以和履行“入世”粮食进口承诺结合起来,既可以兑现入世承诺,也有助于发挥粮食进口在调节和优化国内粮食供应结构中的积极作用。

农业部农村经济研究中心副研究员曹慧认为,我国必须对粮食进口品种进行明确定位,对稻谷、小麦、玉米三大主粮,要确保95%以上的自给率,要把大米和小麦进口定位于品种调剂,玉米进口定位于满足饲料需求的增长。