棉花大豆酝酿直补细则，中储粮职能定位不变

大豆棉花收储制度即将终结。"中央一号文件"提出，2014年，启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点。

"试点实施后，大豆临储这项任务没有了，新的价格补贴是市场化趋势。但中储粮的职能和定位没有变，任务也不会变化，关键是通过什么途径和手段调节市场。"1月21日，中储粮总公司相关人士接受《华夏时报》记者采访时表示。

据悉，我国2004年开始实施粮食最低收购政策，2008年开始实施粮食临时收储政策，但本意保护农民利益的收储制度，却也扭曲了市场，造成国内外粮食价格和原粮成品粮价格的倒挂。

因此，国务院发展研究中心研究员、粮食问题专家程国强（微博）表示，目标价格补贴政策不仅可以避免市场扭曲和价格倒挂，更重要的是，它能够解决这些乱象背后的体制机制深层次问题，从根本上确保粮食安全，保障农业的可持续发展，提高农民的种粮积极性。

1月22日，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在国务院新闻发布会上表示，"今年只推出这两个试点，一个是棉花，一个是大豆，而且棉花是限定在新疆，大豆就是东北和内蒙古。"

程国强对此认为，现阶段，不是所有农产品都适合搞目标价格补贴的，要在适合采取价格补贴的品种上搞试点，先试点再扩大。上述中储粮人士也表示，"如果在大豆、棉花上试点成功，自然会向其它农产品推广。"

调研由来已久

本报记者从中国棉花协会了解到，针对棉花目标价格补贴政策，国家发改委牵头，在2013年联合财政部、农业部、棉花协会已开展相关调研。

"经过此番调研，各方面达成的共识就是取消棉花的临时收储政策，用更市场化的目标价格补贴来代替。"1月21日，山东德州市棉花协会秘书长马俊凯向本报记者透露。

事实上，去年6月份的一次行业会议上，中国棉花协会常务副会长高芳便开始向外界"吹风",她当时表示，现行的棉花临储政策虽功不可没，但从长远看难以持续，"我们已经达成共识，中国市场需要一个更好的政策。"

据高芳当时透露，中国棉花协会已经建议相关部门在研究新年度政策时进行调整考虑，提出的5条政策意见中，其中第一条就是采用目标价格补贴政策，给棉农直补。

而针对大豆目标价格补贴开展的调研，则来得更早一些。去年1月，本报记者独家报道了国务院派调研组赴国产大豆主产区进行产业摸底，并获悉，既有价格支持的特征又有直接补贴性质的差价补贴政策有望在以东北为主产区的大豆上率先试点。

农业部农村研究中心的一位专家也向本报记者证实，近年来，国家发改委等方面每年都会派出调研组对临储政策进行实地调研。

据悉，2008年我国开始实施大豆临储政策，但在临储开启的第一年，许多问题就已暴露出来。

在临储收购主体的中储粮看来，临储政策曾在保护农民利益上发挥过重大作用，但是，也是因为收储对粮食价格的支撑作用，使得粮食价格连年走高，形成了内外粮食价格倒挂、国内的原粮和成品粮价格倒挂的不合理现象。

"这导致大量粮食进入临储库，而作为市场主体的粮食加工企业却得不到原粮，企业生存受到威胁，发展受到抑制，这些问题倒逼我们必须对现行制度进行改革，出台和试点新的政策。"1月21日，中储粮总公司相关人士接受本报记者采访时表示。

而作为收储政策的主要制定者，发改委也在去年7月表示，以最低收购价和临时收储为重点的粮食托市收购政策，严重扭曲了国内粮食市场价格，尽快探索实行对粮食市场扭曲较小的差价补贴、稳定价格措施等，逐步替代最低收购价和临时收储政策。

年内告别临储

上述中储粮人士表示，2014年启动大豆目标价格补贴后，以后在大豆领域就没有政策性收购之说了，大豆临储政策就要退出舞台了，但这仅限于东北三省和内蒙古。

为什么会选择在东北三省及内蒙古地区试点？1月21日，程国强接受本报记者采访时表示，东北及内蒙古地区的大豆相对封闭，其它地区种植的大豆和进口大豆都不可能运到那里，因为其它地区的大豆运到东北价格就没有优势了，这样可以避免寻租。

"更重要的是，东北及内蒙古地区的大豆产量占到国内产量的70%左右，产量和种植区域非常集中，适合大规模种植，人均种植面积15亩，容易对豆农进行直补，便于试点。"一位参与目标价格补贴政策调研的人士对本报记者说。

新疆的棉花也有类似特点。据上述参与调研的人士介绍，新疆棉花每年产量大概有400多万吨，国内棉花60%以上产自新疆。马俊凯表示，新疆棉花产量比较稳定，而其它省份地区的棉花亩产参差不齐，因此在新疆率先开展试点容易操作。

程国强表示，目标价格补贴政策细则的制定，要把握"共识最大化、成本最小化、风险可控化、操作方便化"的原则。本报记者从多位业内人士处获悉，国家发改委会同相关部委正在研究制定直补新政细则，最快要等到今年下半年才能出台。

不过，中央一号文件也透露出一些细节，文件称，"在有条件的地方开展按实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点，提高补贴精准性、指向性。"

"这体现了与生产挂钩的补贴，而不是与销售挂钩，这样可以鼓励农民多种农产品，种好农产品。"程国强说，"至于是用播种面积补贴，还是用产量，现在还没有最终确定，还需要进一步探索。"

不过马俊凯向本报记者透露，去年发改委、财政部、中国棉花协会已经就此进行过调研，初步达成了共识，补贴依据是耕地面积而不是产量，因为产量没法计算，不好操作。

"新政策出台的时间很可能在今年新棉上市时的9月、10月，到那时可测算实际种植面积，估计目标价格会在2万元/吨左右。"马俊凯称。

或影响种植面积

不过，也有业内人士指出，如果取消大豆棉花收储政策，那么其种植面积可能减少。

"新疆以外的其他省份如果不进行目标价格直补，又失去收储保护，这会导致新疆以外其他地区的棉花种植面积大幅下降。"马俊凯非常肯定地说。

马俊凯表示，以山东为例，山东滨州、东营、潍坊的几个县还有滩土地，只适于种棉花，其他作物无法播种，一旦不进行目标价格补贴，势必会对山东棉花种植影响很大。因此，马俊凯日前给中国棉花协会和发改委提交建议，希望将这些地方棉花种植也纳入试点。

"估计一年内新政对市场影响有限，具体影响还要看2015年之后，到那时临储库存逐渐消耗完毕，估计2015年后，棉花种植面积会进一步减少。"马俊凯称。

但更让市场担心的是，我国过去两年收储约1000万吨棉花，相当于我国一年多的棉花消费量，停止收储后，这些库存释放到国内市场会造成不小的冲击。

与棉花类似，国内大豆库存目前约400万—500万吨，接近2012年国内产量的一半。哈尔滨龙江福粮油有限公司董事长宋胜斌认为，这些库存不可能一下子抛到市场上，即使全部抛出来，四五百万吨的量对市场也构成不了那么大的影响，因为每年国内就要消耗5000多万吨大豆。

"我们倒是希望早点把临储大豆投放市场，现在加工企业都没有原粮了，没有原料加工，都停产了。"宋胜斌对记者说。

"新政实施后，加工企业可以有稳定的原粮供应，对农民的种植积极性提供也有积极作用，有利于保障粮食安全，降低对外依存度，五谷中有大豆，国标规定，大豆是主粮。"黑龙江大豆协会副秘书长王小语认为。

此外，在王小语看来，新政对大豆种植面积恢复有积极作用，希望黑龙江大豆种植面积能恢复到8000万亩历史最高水平，因为黑龙江地处低积温带，不适合种植其它作物，大豆是最适宜在当地种植的。