权威解析法律保障是粮食安全第一要义

要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众"舌尖上的安全".在倡导生态友好型农业的前提下，粮食安全需要做到数量和质量并重

2014年伊始，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》。这是自2004年以来，中央一号文件连续11年聚焦三农主题。

值得一提的是，继中央经济工作会议上"粮食安全"被前所未有地放在首要地位后，2014年中央一号文件再次强调完善国家粮食安全保障体系，同时，更加注重粮食品质和质量安全。

接受《法制日报》记者采访的专家表示，保障粮食安全是一个永恒的课题，任何时候都不能放松；农业是国民经济的基础，粮食安全事关国家安全。

划定永久基本农田确保粮食安全

长期以来，中国实施立足国内保障粮食安全战略，反复强调中国人的饭碗不会端在别人的手上。

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥认为，粮食安全对中国来说一直非常重要。从宏观的角度讲，应该说整个世界都存在粮食安全问题。从未来粮食状况看，农业资源整体处于恶化状况，具体到中国，环境压力和农业压力也是有增无减。

此次中央一号文件提出，实施"以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑"的国家粮食安全战略。李国祥认为，这20字方针是今后粮食安全的新战略。

一号文件提出，任何时候都不能放松国内粮食生产，严守耕地保护红线，划定永久基本农田。对此，李国祥说，中央一号文件首次提出"划定永久基本农田",这意味着不仅要确保18亿亩耕地红线，而且质量也不能下降，要确保这些耕地是可耕种的农田，约束力明显增强。

近年来，随着各地大力推进城镇化，个别地方将基本农田划为工业园区，为了达到18亿亩耕地红线，将不能耕种的盐碱地置换出来。李国祥认为，这对粮食安全构成了潜在威胁。

"如果失去了最基本的耕地数量，保障粮食安全也就失去了根基。"李国祥说，目前中国的人均耕地面积不足1.4亩，仅为世界平均水平的40%.随着中国进入工业化、城镇化的加速期，18亿亩耕地的"红线"承受着巨大压力。

2013年12月30日，国新办举行发布会，公布了第二次全国土地调查成果。调查显示，截至2009年年底，中国耕地总量为20.31亿亩。

据官方统计，中国每年因为城镇化、工业化占用600万亩耕地。在"人增地减粮紧"的状况下，如何来保证粮食的安全？

李国祥认为，保障粮食安全最核心的是，要把粮食生产资源保护住，即耕地资源和水资源。

此外，还要调动农民种粮的积极性。"我们国家产粮主体主要是分散的小农户，因此需要通过补贴机制来调动农民种粮的积极性，这样可以使粮价始终保持在目标价格范围内，不至于为提高农民收入而造成价格扭曲。"李国祥说。

第三个关键点在于，对于关键的薄弱环节要加强攻关，要找到加快技术创新的有效途径，也就是通过科学技术来提高资源利用率，确保粮食质量安全。

用最严格的制度保证质量并重

尽管我国粮食生产连年丰收，今年粮食产量新增千亿斤，粮食产量达到了1.2万亿斤，实现了粮食生产"十连丰",但我们仍然要用最严格的手段和制度来保护耕地资源和淡水资源，协调推进工业化、城镇化与农业现代化，划定基本农田，确保耕地用途不改变，质量不下降，加大高标准农田建设和农田水利设施建设，在耕地数量没有增加的情况下，粮食生产能力总体上不断提高。李国祥说。

在保护18亿亩耕地的同时，另一个不可回避的现实是，不合理发展方式威胁农业可持续性生产能力，比如，水利设施失修、地下水开采过度、化肥使用过量、污染物进入农业用地等各种问题日趋严重。

中央一号文件指出，在重视粮食数量的同时，更加注重品质和质量安全。这意味着从注重数量转为数量质量并重，以可持续的方式确保数量、质量双安全，有利于解决农产品信任危机。

"一直以来，国内农业生产面临化肥农药等各种污染，不仅危及粮食质量安全，也对水资源和土壤等造成污染，破坏了生态环境。"中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田告诉《法制日报》记者，这意味着中国对粮食的要求已经到了一个新阶段，即如何实现在保证"吃饱"的基础上，让百姓能够"吃好",是目前我国农业面临的最大挑战。

郑风田说，这就意味着，要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众"舌尖上的安全".在倡导生态友好型农业的前提下，粮食安全需要做到数量和质量并重。

强化农产品质量和食品安全监管。建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度，完善法律法规和标准体系，落实地方政府属地管理和生产经营主体责任——这是中央一号文件对食品安全监管提出的具体要求。

对此，李国祥表示，由于食品安全标准是分段管理，现在强调属地管理，可以避免受地方保护主义影响，真正落实和执行食品安全监管。

一号文件还强调了食品安全的责任，把食品安全纳入考核评价体系，将农产品质量安全监管责任落到实处。

李国祥认为，从法律的层面来讲，通过相关法律比如农业法来明确政府责任，将主销区责任明确出来，是粮食安全重要保障。

郑风田的看法是，由于中央一号文件提出了很多新内容，从长远与可持续发展来看，现在需要做的是完善食品安全法、农村土地承包法和土地管理法。法律的保障是粮食安全的第一要义。

"此外，食物生产的数量安全与质量安全，二者又有矛盾之处，依靠化肥、农药、生长剂等技术可以获得产量的迅猛增加，但却会带来更严重的污染与食品安全问题。如何追求数量与质量的平衡，让消费者既能够满足数量上的安全，也能够满足质量上的安全，应该是未来政策的着重点。"郑风田说。