程国强：境外农业资源利用的现状与问题

虽然中国在改革开放以来，境外农业投资与合作发展较快，特别是近十年来，随着中国农产品进口的增加，中国通过境外直接投资利用境外农业资源的步伐加快。但总体而言，目前中国利用境外农业资源仍以直接进口农产品为主，且大多以FOB或CIF等形式从国际大型粮油企业订货采购，具有较大风险和不确定性。与资源能源类境外直接投资相比，农业境外直接投资还刚刚起步，中国利用境外农业资源尚处于初级阶段。究其原因，一是由中国产业发展阶段决定的，国内企业尚处于国内布局阶段；二是国内企业规模普遍偏小、投资能力较弱，缺乏全球化视野和国际化经营能力，不能适应"走出去"的需要；三是缺乏利用全球农业资源的国家总体战略，对境外农业投资与合作的政策支持有限、管理过多。

程国强

境外农业资源利用现状

——境外农业投资与合作发展情况

改革开放前，中国境外农业投资与合作主要是服务于国家整体外交，承担对外援助项目。改革开放以来，中国境外农业投资与合作取得较快进展，目前已与联合国粮农组织、世界粮食计划署、国际农业发展基金会、世界银行、国际农业研究磋商小组等主要国际农业和金融组织以及140多个国家和地区建立了农业科技交流和经济合作关系，并同50多个国家和地区建立了近60个双边农业或渔业合作工作组。同时合作渠道不断拓宽，除原有的多边和双边合作外， 区域合作也日益活跃。主要体现在以下四个方面：

一、 投资与合作的规模扩大、速度加快。中国境外农业投资与合作的规模和农业发展水平紧密相关。20世纪80年代以来，中国境外农业投资有了长足进展，国际农业合作与交流的形式和内容日益广泛，领域涵盖农、林、牧、渔各业。加入世贸组织后，特别是2006年以来，中国陆续出台多项措施支持境外农业投资与合作，境外农业投资的规模不断扩大，速度显著加快。2003—2011年，中国农林牧渔对外直接投资存量从3.32亿美元增加到34.17亿美元，增长9.3倍，年均增长33.8%;同期中国农林牧渔对外直接投资流量从0.8l亿美元增长到7.98亿美元，增长8.8倍，年均增长33.1%.尤其是2005年以后，中国农林牧渔对外直接投资流量以超过40%的速度加快。

二、 投资与合作领域、地区分布更加广泛。从领域分布看，目前中国境外农业投资与合作已经从最初的远洋捕捞发展到多个行业和领域，包括粮油作物种植、畜禽养殖、农产品加工、仓储和物流体系建设、森林资源的开发与利用、水产品生产与加工、农村能源与生物质能源等。总体来看，这些行业主要集中在中国国内比较优势不强、供给紧张的种植业和远洋渔业等资源密集型产业上。中国境外农业投资与合作的种植业产品包括大豆、玉米、水稻、棕榈油、天然橡胶、木薯、剑麻、甘蔗等。2011年中国远洋渔业总产量和总产值分别为118万吨和129亿元，作业渔船近2300艘，运回水产品63万吨，已成为世界主要远洋渔业国家之一，形成了非洲和东南亚两大区域，太平洋、大西洋和印度洋等海域，俄罗斯、委内瑞拉和澳大利亚等多个国家的"两区、三洋、多国"的区域格局。从产业链的视角来看，中国境外农业投资与合作的领域已经从最初的生产发展到加工、仓储、物流、贸易等多个环节。

从区域布局看，中国境外农业投资与合作已遍及全球六大洲的93个国家和地区。据商务部境外投资企业（机构）名录统计，截至2012年5月，共梳理出中国境外农业企业5981个。其中，亚洲是中国企业境外农业投资与合作最为集中的地区，其次为非洲、欧洲、大洋洲、北美洲和南美洲。这种布局特征符合比较优势原则和中国境外农业投资由近及远的发展变动规律。

三、 投资与合作主体多元化。20世纪80年代以前，中国境外农业投资与合作大多是承担国家的对外援助项目，主要由农业科研单位和国有农业企业承担，参与主体相对单一。伴随中国农业对外开放程度的提升，境外农业投资与合作的参与主体日益多元化，除了中国农业发展集团、中粮集团、重庆粮油集团等中央和地方国有农业企业外，民营企业竞争力不断增强，逐渐发展为中国境外农业投资与合作的重要力量，代表性企业有天津聚龙集团、浙江卡森集团、青岛瑞昌等。此外，广东、浙江等省份的许多农户也纷纷到境外兴办各种养殖场、农场等。据了解，浙江农民境外开发农业资源的足迹已遍布乌拉圭、俄罗斯、巴西、美国、日本等40多个国家和地区。

四、 投资与合作模式多样。从经营方式看，中国企业最初大多以独资形式进行境外农业资源开发，但实践发现，这种方式存在较大风险，很容易与东道国利益主体形成纠纷，项目成功率不高。目前企业已探索出多种形式，包括合资、合作等，共同开发，效果较佳。从发展模式看，企业根据不同国家的特点采取相应模式，有"公司+农户"的模式，有直接新建、收购或租用生产基地或加工厂的模式，还有直接利用当地成熟的农业生产服务体系的模式等。经历多年的摸索与实践，参与境外农业投资与合作的企业合作层次逐步升级，由单纯的合作开发资源发展到资本联合经营，推动国际产业并购。

——中国利用境外农业资源尚处于初级阶段

虽然中国在改革开放以后，境外农业投资与合作发展较快，特别是近十年来，随着中国农产品进口的增加，中国通过境外直接投资利用境外农业资源的步伐加快，但总体而言，目前中国利用境外农业资源仍以直接进口农产品为主，与资源能源类境外直接投资相比，农业境外直接投资还刚刚起步，中国利用境外农业资源尚处于初级阶段。如2011年，中国农林牧渔对外直接投资存量34.17亿美元，仅占全国对外直接投资存量总额的0.8%;中国农林牧渔对外直接投资流量也仅占当年全国对外直接投资流量的1.07%.

——现行利用境外农业资源模式存在的风险

目前中国利用境外农业资源的模式仍以直接进口农产品为主，且中国企业大多以FOB或CIF等形式从国际大型粮油企业订货采购，此模式存在两个方面的风险：

第一，中国企业在农产品全球供应链上游的布局还较弱，农产品全球供应链尚未形成，没有建立安全、持续、稳定的全球供应网络，对保障国内供给存在一定风险。

第二，中国企业处于全球农产品供应链下游的加工环节，盈利能力较弱，进入门槛相对较低。拥有全球供应链的国际粮油企业进入国内下游加工环节难度较低，而中国企业进入供应链上游的难度较大，处于不对称竞争状态。目前，大型国际粮油企业纷纷进入国内市场，呈现国际竞争国内化格局，国内企业面临国际粮商的直接竞争，生存空间受到进一步压缩，存在一定的产业风险。

目前境外资源利用存在的问题与制约因素

为什么中国利用境外农业资源尚处于初级阶段？初步分析，主要有三方面原因：第一，这是由中国目前产业发展所处阶段所决定的；第二，企业自身能力不足是根本原因；第三缺乏全球农业资源利用的总体战略及配套政策体系。

——中国产业发展阶段的约束

改革开放以来，随着经济的高速增长和城镇化进程的加快推进，消费增长、消费结构升级，中国逐渐成为全球最有吸引力的市场。伴随着上世纪90年代国际粮油企业进入中国，中国现代粮油加工业起步，迄今为止20年左右，中国企业在向国际粮油企业学习的基础上，奋力追赶，在国内布局、经营管理水平、风险控制能力等方面不断缩小与国际粮油企业的差距。直到最近几年，广受关注的植物油行业，内资企业在规模和经营能力上正逐步赶上国际粮油企业。在此基础上，一些实力较强的内资企业才开始考虑到境外开展直接投资。这意味着，对于企业而言，市场是最重要的资源，在国内市场足够容纳企业发展的时候，企业倾向于通过直接进口满足原料需求，没有动力开展境外直接投资；当国内市场发展逐渐成熟后，才有动力考虑开展境外直接投资。

目前，中国植物油行业发展趋于进入稳定阶段，国内企业逐渐开始建立上游供应链；而谷物加工等行业，国内市场还在发展中，企业仍处于完善国内布局阶段，这种阶段性特征，是中国利用境外农业资源尚处于初级阶段的基本背景。

——企业自身能力不足是根本制约因素

主要表现在以下三个方面：

第一，企业的全球化视野和国际化经营能力仍缺乏，不能完全适应"走出去"的需要。跨国经营管理经验不足，是中国企业走出去存在的共性问题。最大的制约因素是缺乏国际化人才。大部分企业缺乏通晓外语、熟悉国际经贸知识和专业技术知识以及了解当地文化、法律背景的跨国经营管理人才，这是制约我国企业境外投资发展的关键因素。部分企业缺乏对投资国市场、行业及自身实力的系统分析，投资重点不明，盲目进行投资，浪费大量的人力、物力和财力。

第二，资金不足，企业投资能力较弱。中国农业企业规模普遍偏小、投资能力较弱，这是限制企业走出去的关键因素。目前中国在境外投资农业，大多为中小企业，龙头企业和大型集团较少。据统计，发达国家对外平均项目投资额为600万美元，发展中国家约260万美元，而中国仅100万美元。而大型龙头企业之前因一直大力开展国内布局和投资，也没有足够的资金开展境外直接投资。

第三，行业自律、协调不足。目前中国能够为境外投资企业提供服务的行业协会数量少，功能比较单一，难以有效发挥行业自律、项目协调、应对贸易纠纷、抵御海外风险和提供各种服务的作用，导致境外农业投资与合作企业各自为战、单打独斗，或者在一些热点地区、热点项目上一拥而上、恶性竞争。部分企业没有积极融入当地的文化和环境，在履行企业社会责任上存在一定差距，不注重招聘当地员工，无视农业资源的可持续发展和环境保护，与当地社区缺乏交流等，引发当地的争议和不满，需引起企业的高度重视。

——缺乏全球农业资源利用总体战略设计

从国家层面看，虽然"走出去"已经成为国家战略，但是利用全球农业资源的战略还不坚定，既没有纳入国家粮食安全战略总体考虑，也没有为今后大规模农产品进口作好准备，在扩大农业对外开放问题上还存在一些战略缺失，主要表现在：

第一，对统筹利用国际国内两个市场、两种资源的认识还有待深化。目前国内有关方面对农产品进口还心存疑虑，全球农业战略陷于两难困境：增加进口，担心会冲击国内农产品生产；减少进口，则难以满足国内日益增长的农产品需求。

第二，缺乏对全球农业资源利用战略的顶层设计与总体规划。目前还没有根据工业化、城镇化快速发展对粮食安全与农产品有效供给的需求，总体设计规划全球农业资源利用战略，以提高全球农业资源利用能力，建立基于全球视野的国家粮食安全保障机制。与此相反，部分地区和企业推进农业"走出去"时，大多各自为战，无序竞争，问题日趋突出。

第三，没有形成统一协调高效的农产品贸易战略与对外投资管理的体制。目前农业部门分割、管理多头、职能错位、层级复杂等问题依旧突出，部门利益、行业利益、地区利益博弈越加严重，不能适应服务于新形势下农产品大规模进口，实施农业"走出去"战略，以及农业产业安全管理的需要。

第四，没有建立有效维护国际农业贸易与境外农业投资利益的保障机制。虽然中国农产品进口规模逐年扩大、对外依存度日益提高，但大宗农产品进口既没有稳定的渠道，也没有建立境外农产品生产、仓储、物流、港口、加工、国际贸易一体的全球供应链，难以规避日益频繁的国际市场波动与安全风险；虽然中国已经成为世界上重要的农产品贸易大国，但仍然没有掌握必要的国际农产品市场与价格话语权，国内市场和企业的利益难以得到有效保障。

——没有形成支持境外农业投资的政策体系

一、 缺乏必要的政策支持。相对而言，企业跨国投资将面临更多的困难与挑战，离不开母国的政策支持。但目前中国境外农业投资与合作的支持政策还不完善，没有形成系统的支持体系。

从财政支持政策看，与国内项目不同，境外农业投资与合作项目前期的市场开发成本较高，需要政府给予必要的扶持。许多国家对境外农业项目进行专项补贴，鼓励农业企业开拓国际市场。如韩国在20世纪80年代设立对外合作基金，专门资助韩国投资者在发展中国家从事资源开发和股权投资。美国、欧盟、日本等对农业海外投资与市场的开拓投入了大量资金，在促进境外农业投资、农业合作以及市场开拓中发挥重要作用。

目前，中国对境外直接投资的财政支持主要包括：1.对外经济技术合作专项资金。2.境外经济贸易合作区发展资金。3.对外承包工程保函风险专项资金。4.中小企业国际市场开拓资金。5.地方政府的支持政策。但总体而言，上述支持的力度仍然不足，还缺乏系统的政策支持和稳定的资金来源。据企业反映，目前进行境外农业投资，亟待政府给予相关支持，主要包括：支持补贴行业组织和企业在境外参展、促销，参与国际认证；支持企业在境外对农业资源的探测、开发等；对境外农业投资项目的前期开发、资源回运、境外突发事件处置等要加大支持力度，扩大支持范围，要覆盖到相关中小型企业。

从金融支持政策看，资金缺乏、规模小、竞争力低是目前中国企业进行境外农业投资的最普遍问题。特别是，目前走出去的企业，规模普遍偏小，境外融资能力较弱。当前中国金融机构提供的融资手段较为单一，企业境外农业投资仍然主要依靠信贷融资（贷款贴息政策），股权融资和债权融资尚处于起步阶段，融资规模受到较大限制。而国内贷款由于银行抵押担保条件限制很难获得，资金不足问题严重，如此，许多企业在境外的竞争力、信誉度、产品质量、品牌都难以取得大的提升。一些企业反映，如果资金瓶颈得不到支持解决，有可能会使我国痛失开发境外农业资源的大好时机。

从保险支持政策看，企业进行境外农业投资，直接参与国际经济竞争，要承担更多的风险和压力。美国、欧盟等国家和地区对农业涉外项目建有一套优惠保险体系，政府承担一部分保费补贴。尽管目前中国已经出台了相关扶持政策，但险种少、范围窄，帮助企业规避风险的功能还较弱。

从税收政策看，税收优惠是促进境外农业投资的重要扶持措施，目前中国巳与相关国家签订避免双重征税协定等。但企业反映，目前还存在一些问题，对境外投资企业不利，而这会不利于我国企业投资开发境外资源，尤其是开发有关战略性资源。

二、 "走出去"投资便利化水平仍然较低。企业境外投资主要管理部门为发展改革部门、商务部门和外汇管理部门。发展改革部门负责境外投资项目核准，商务部门负责对外投资开办企业的核准，外汇管理部门负责对外投资外汇管理。国有企业"走出去"投资还需经过国资委批准。对企业而言，逐渐放宽的境外投资限制是对企业境外投资最大的支持。近年来，国家通过简化手续、放宽限制，推动投资便利化，为企业"走出去"提供了相对宽松的政策环境。但是，投资便利化程度还不够，审批环节较多，影响企业决策的自主性和反应速度。其中主要问题有：

1.尚未形成统一的协调管理机制。目前中国境外农业投资仍是"分散管理、多元审批"体制，多个政府部门参与管理，各机构从各自管辖权限和部门利益出发，制定提出各自的管理办法和要求，互不衔接、甚至相互抵触，给企业运作带来不便。

2.部分管理制度难以适应要求。如现行外汇管理制度报批手续正常需要20个工作日才能完成，对人员的出境手续也有严格限制，审批制度繁琐且耗时较长，严重影响了对项目的有效管理。比如发展改革委的部分审批制度不能适应企业业务开展，如投资1000万美元以上设立境外机构需要发展改革委审批，要求比较严；出现海外收购项目竞标时，发展改革委要求发出有约束性要约前要报审批，但审批时间一般较长，不符合竞标时限要求等。

3.国有企业的考核与激励政策在一定程度上具有制约作用。作为国有企业，国家对企业经营管理、投资回报有要求是必需的，但是目前的考核制度制约国有企业"走出去"的步伐。中国农业和粮食方面的龙头企业与石油石化、能源、电力、通信等行业的龙头企业相比，实力仍然存在较大的差距，依据自身实力进行境外投资的规模受限。站在商业角度上，通过绿地投资或者在别的企业出现问题时进入，在未来获得较好回报的概率较大，但是这两种情况的投资回收期通常较长，比如棕榈油，如果从绿地投资开始，前4年只有投入，没有任何回报，第5年才开始逐渐有回报，但是棕榈油可以持续产油25年，也即后20多年可以持续有回报。如果要实现国家战略目标，需要进行大规模投资，但是，现行考核制度为一年一考核，大规模的、投资回收期较长的"走出去"投资将给企业带来较大的压力，制约企业"走出去"步伐。

此外，由于涉及到粮食安全等问题，粮食主产国对于中国企业投资防范心理仍然较重，这也是制约中国企业开展境外直接投资的重要因素。

简要结论与政策涵义

总体而言，目前中国利用境外农业资源仍以直接进口农产品为主，与能源类等资源境外直接投资相比，农业境外直接投资还刚刚起步，中国利用海外资源尚处于初级阶段。究其原因，首先是由中国产业发展阶段决定的，其次，企业自身能力不足是境外直接投资还刚刚起步的根本原因，第三，缺乏全球农业资源利用总体战略，对境外农业直接投资的政策支持有限，管理过多。其政策涵义在于：

第一，应尽早考虑实施全球农业战略，把利用境外农业资源提升到新的战略高度。保障中国粮食安全，需要始终坚持立足国内、基本自给的基本方针。在消费刚性增长、国内水土资源约束的情况下，油脂油料等农产品进口节省出的土地对于保障谷物的供给具有至关重要的作用。

为此，一是要加强顶层设计，分品种设定粮食结构化自给率，明确稻米和小麦等口粮在国家粮食安全战略中的核心地位，必须依靠国内市场满足供给，进出口作为品种调剂；玉米等饲用谷物和食糖，适当通过进口补充国内需求；油脂油料等品种，努力维持现有的自给率水平，充分利用国际市场和国外资源满足国内需求。二是要将农业"走出去"作为长期战略，借鉴日本等国经验，依托企业，着眼长远，未雨绸缪，提前布局，逐步形成国家粮油食品全球供应链布局。

第二，形成良好的外部政治、经济和政策环境。

一是境外直接投资作为企业的自主经营行为，风险完全由企业自担，政府应给予企业境外投资充分决策自主权，由企业自主决策、自主操作、自担风险、自负盈亏，需要进一步改革开放，简化手续，放宽对"走出去"投资的限制，部委之间加强政策协调，进一步促进投资便利化，少管就是支持。

二是在国家层面与粮食资源丰富的国家和地区建立战略性合作伙伴关系，为农业"走出去"、企业开展国际化经营创造良好的外部环境。

三是部分国家针对中国企业的投资，特别是国有企业的投资，设立专门审查程序，这是对中国的歧视，建议国家有关部门在WTO以及双边等贸易谈判中予以关注，为中国企业境外投资创造优良的外部环境。

第三，培育中国自己的、全球布局的、全产业链的国际粮商。不管是稳定国内市场，还是建设全球稳定的供应链，均需要将大企业作为抓手，因此，一方面，需要继续支持国内龙头企业加快完善国内粮油购销、加工布局，建立在国内市场的主导地位，为"走出去"奠定坚实的国内市场战略优势。另一方面，需要支持内资企业通过直接投资开展境外农业直接投资，通过投资仓储物流设施，开展国际贸易，增强对国内紧缺品种进口货源的掌控能力，在建设稳定的全球供应链方面发挥积极作用。