院士解读城镇发展规划：需警惕大城市巨型化

记者日前就中国大城市、核心城镇群的发展问题，采访了中国城市规划设计研究院原院长、中国工程院院士邹德慈。

作为中国最好的规划专家，邹德慈在十多年来参加了首都总体规划、上海发展战略研讨等30多个重要科技咨询项目。在2013年中国工程院“中国特色城镇化发展战略”重大咨询项目中，他领衔主持了“城镇化发展的空间规划与合理布局”和“中国特色城镇化发展道路的总体战略与对策(综合报告)”等子课题的研究。

邹德慈强调，中国城市必须实行清晰的分类发展原则，中国600多个建制市在这一轮新型城镇化浪潮中都应该拥有不同的角色和地位。即使大城市，也并非都要像“北上广”一样成为巨型城市。

大型中心城市与周边地区的相互影响

记者：说到城镇化问题，中国最好的榜样恐怕就是京津冀、长三角、珠三角这三大城市圈，您如何评价这三个区域？

邹德慈：京津冀、长三角、珠三角是我国规模最大、位置最重要的三个城镇群。其中，无论是地域范围，还是所包含的城市、人口数量，长三角是最大的一个。总的来说，长三角城镇群既包括常规意义上的上海、江苏、浙江，也包括后来增加的安徽。

目前，从中央到地方以及整个社会都非常看重这三个大的城镇群。这三个城镇群以4%的国土面积，集聚了全国22.8%的总人口和37.5%的经济总量，人们就断定城镇群的发展形式较好。可是，三大城镇群较大的规模与效益，也说明现在全国城镇的空间分布不均匀。

这三个城镇群各具特点。比如，珠三角面积比长三角小很多，珠三角最核心的部分只有1万平方公里左右，所谓“大珠三角”也只有4万平方公里左右，而长三角则有十几万平方公里的面积。所以，珠三角发展中要非常注意土地面积、人口数量等尺度的问题，而一般人思考问题，常常离开尺度。

珠三角还有一个重要特点，就是紧连港澳。考虑珠三角城镇群问题，一定要把港澳囊括进来。要正视香港的带动作用。这是珠三角与长三角、京津冀的不同之处，也是珠三角的特点，是珠三角的优势。

记者：在这三个区域内，中心城市对周边的影响是什么样的？

邹德慈：在京津冀地区，北京、天津之间有一定的辐射和吸引，但没有充分发挥优势互补。京津距离较近，但两个城市的职能、在国家的地位上有很大差异。北京是国家的首都，是全国政治中心的地位毋庸置疑，同时也是科技、文化中心和国际交流中心。天津是北方重要的沿海通商口岸，是国际港口城市、北方经济中心。但在发展过程中，天津与北京有一定的竞争和矛盾。

河北，各方面都在为北京、天津服务，产生着一种“虹吸”作用，长期以来不能得到很好的发展。

近几年，河北在自己的发展战略中，已经认识到如何更好地处理与京津的关系，现在尽量利用北京，着力发展环首都经济圈。从北面的张家口，到东面的唐山、秦皇岛、廊坊“北三县”之称的三河、大厂、香河，一直到北京南面的固安、涿州等地，都在尽量利用北京给予的区位优势发展自己的经济。

同样，长三角地区的辐射范围也在不断扩大，除了江苏、浙江，还延伸到安徽省的皖江经济带。

珠三角是以广州为龙头，连接香港、澳门，辐射两广、海南。不过，紧邻广州的东莞、佛山等地很好地发展起来了，但是粤北、粤西等地还没有得到很好的发展。

我们要正确认识到，现在城镇群对周边的辐射影响也有“虹吸”作用，抑制周边地区的发展，甚至更为复杂的互动影响关系，尤其是大城市对周边的影响。比如，全国经济发展水平位于前50位的城市，它们对周边地区的辐射影响各不相同，有些是起积极带动作用，有些则是抑制了周边的发展。要具体问题具体分析。

城镇群发展存在体制性障碍

记者：说到中心城市对周边的负面影响，恐怕京津冀地区是非常典型的例子，您对这个区域的一体化发展有何建议？

邹德慈：首先，加强生态环境综合治理，进一步提升京津冀城镇群参与国际竞争能力，强化其对周边区域和“三北”地区的辐射带动作用，以自主创新和经济结构调整引领国家发展方式转型，是当前的重要任务。

同时，要认识到中心城市过度集聚、区域一体化程度不足、生态环境恶化，是制约京津冀与其他地区联动发展的突出问题。

我们要以首都新机场建设为契机，打造京津冀产业协作区，启动首都经济圈建设；严格控制北京建设用地增长边界，逐步引导首都职能区域化，强化首都南部地区发展，构筑面向区域的空间格局。继续强化天津滨海新区的产业引领作用，依托“双城双港”空间格局，构建辐射带动内陆地区发展的产业体系和交通运输体系。加快河北环京津区域城镇发展，积极参与区域产业分工，整体上形成首都经济圈一体化发展的产业分工体系。

要推进区域性基础设施建设。在京津外围地区特别是首都机场、新机场地区构建大型综合交通枢纽，打造面向区域的多交通方式紧密衔接的综合节点。推动城镇群、都市区内部轨道设施建设，完善一体化发展的设施支撑。

并且，还要做好区域生态共育、环境共建。统筹考虑区域对水资源的不同保障需求，共建区域性调蓄水库等重大设施。逐步完善区域生态保障，合理构建补偿机制，实现生态脆弱地区的资源共同保护与生态条件改善。重点健全北京与河北、内蒙古等地区的区域生态保育补偿机制，构筑首都经济圈生态安全格局，并加强对环首都贫困地区的发展扶持，提升欠发达地区发展水平。

记者：在三大城市圈以外，近年来成渝城镇群、长江中游城镇群等都得到了很大关注，对于所有这些重要的城镇群，您认为它们下一步发展的障碍是什么？

邹德慈：把四川、重庆合成一个“成渝城镇群”，显然看到了二者之间千丝万缕的联系。但是，现在看来，成渝城镇群的发展还有不小的障碍，主要是在行政体制上割裂，两省市不能协同发展。

另外，还有其他壁垒需要突破，比如人的因素，领导的因素。双方的领导者作为决策者，对自己省区的发展起着不可忽视的作用。

成渝、长江中游城镇群，包括三大城市圈，都是按照经济、交通、社会联系，基本打破了原有的行政分割。比如京津冀地区的燕郊紧邻北京，一条潮白河把北京、河北分开，由于行政体制的不同，在发展过程中产生了极大的影响，尤为明显的体现在房价上，燕郊的房价与北京有很大的落差。这种行政体制上的割裂问题是一个共性的问题，需要从国家层面协调。

我认为，城镇群当前的发展，需要统一的协调机制，只有较好的协调机制，才能解决城镇群内部各城市、区域之间的协作与联系，发挥它们的优势，避免出现恶性竞争与矛盾。

目前来看，还没有形成较好的协调机制。跨省的区域协调必须由国家出面。譬如，珠三角虽然都在广东省，但国家也要把港澳包含在珠三角城市群里面，这是广东省不能协调的。

只要大家形成共识，不同区域之间的行政割裂问题是可以协调的。关键是需要一个机制。如何解决这个问题，目前还不明朗。

当前的新型城镇化已经提到国家层面高度。说到底，需要有一个具有统一协调能力的机构，要协调不同群体间的利益关系。我相信中央已认识到了这些问题，也会逐步解决。

当前，对于城镇群、区域一体化发展来讲，快速发展的高铁交通是一个非常有利的事情。

不能都追赶大城市

记者：三大城市圈，加上成渝、长江中游，您对这五大核心城镇群这一步发展有何建议？

邹德慈：五大核心城镇群，是我国参与国际竞争和分工的核心区域，是引领全国社会经济发展的龙头，是最重要的人口和经济密集区，当前核心任务是率先转变经济发展方式，调整优化经济结构，提升参与全球分工与竞争的能力。

若想取得进一步的发展，必须推进“巨型城市”---一般是指人口规模超过800万至1000万的特大城市---的职能提升和空间格局优化，强化上海、北京、天津、重庆、广州、武汉等城市的国际化职能发展，提升其在世界城市体系中的地位。构建面向区域的开放性空间布局，推动中心城市的功能和人口疏解，避免过度集聚发展导致的“城市病”。

需要建立城镇群内部协调机制，加强区域内城市产业协作，促进公共服务均等化，缩小城镇群内部差距，推进区域一体化发展，进而提高区域的整体竞争力。

应该积极探索这类地区农村集体土地流转制度，减少工矿建设空间和农村生活空间，适当扩大服务业、交通、城市居住、公共设施空间，扩大绿色生态空间。控制城市蔓延扩张、工业遍地开花和开发区过度分散，促进城市集约紧凑发展。

要按照省内外进城务工人员市民化平等原则，积极推进城镇群地区进城务工人员的市民化，尽量避免发生进城务工人员区域歧视现象。

此外，应该建立以生态环境为核心的城镇群生态保护机制，具体包括制定区域生态安全体系的管理法规，建立区域排放总量控制与市场交易机制，建立排污权交易市场，利用市场机制完善平等和高效的区域生态补偿机制。

记者：在上述五大城市圈之外，您如何判断其他中型城市发展的前景？

邹德慈：这次我们提出了“5611”的重要城镇化地区空间布局规划，就是按照国家发展战略的需要和区域协调发展的要求，优化提升珠三角、长三角、京津冀、成渝、长江中游等5个大核心城镇群，积极发展海峡西岸、海南、天山北坡、哈长、滇中、藏中南等6个战略支点地区，重点培育山东半岛、辽中南、中原关中—天水、北部湾、黔中、太原、呼包鄂榆、宁夏沿黄、兰州—西宁、淮海等11个城镇化重点地区。

在5大城镇群之外，要积极发展这6个战略支点地区。当前我国已成为众多国家和地区重要的贸易伙伴和外来投资国，在全球经济治理中的角色经历了从被动到主动、从外围到核心、从配合讨论到参与决策的重大变化，对构建国际政治经济新秩序正发挥着越来越重要的作用。

城镇化空间布局应在维护国家安全和稳定的前提下，以门户中心城市及周边地区为引领，加快国家沿海沿边等地区开发开放，积极开展跨界和跨境合作，提升国家的对外开放水平，统筹双边、多边、次区域开放合作，推动同周边国家互联互通，完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型体系。

另外，还要重点培育11个区域城镇化重点地区。以资源环境承载能力为前提，以推进新型工业化、城镇化集聚发展为重点，增强产业集聚能力和人口吸引能力，强化其对于各省区城镇化、工业化发展的带动作用。

但是，我们需要转变观念，不要认为城市发展的目标就是追赶大城市，这种老的观念是错误的。城市是否重要在于它的职能，而不是大小。譬如昆明，它只是中国西南地区的一个重要中心城市，它没有必要去追赶上海、广州，没必要和上海、广州比大小。

再如新疆边境城镇阿拉山口，它只是我国西部重要的边境口岸城镇，没必要追赶其他大城市，它的职能就是在西部连接中亚的中转枢纽，没有其他的经济职能。

所谓的“5611”也不是固定不变的，只是目前在国家城镇化大的构架下，形成“5611”这个局面。同时，在“5611”的大格局中，不要简单地相互攀比，这会造成负面作用，地方城市领导人要摆正心态。

城市巨型化倾向值得警惕

记者：我们再回过头说这些中心城市，您觉得它们在下一步发展中是否存在严峻挑战？

邹德慈：在接下来的大城市与特大城市发展规划中，要以增强国际竞争力为目标，构建国家中心城市体系。

大城市和特大城市发展迅速，是当前我国参与国际竞争，引领城镇化、工业化发展的核心载体，但城市巨型化的倾向值得警惕。以4个直辖市、重要省会城市和副省级市为代表，一些中心城市正在朝向巨型城市发展，如果按照各地上报国务院批准的城市总体规划，到2020年我国城市人口超过1000万的城市则多达16个。

城市的巨型化发展，往往伴随资源能源高度紧张、城市空间“摊大饼”蔓延、交通拥堵、大气污染严重、宜居水平低下、社会矛盾紧张等突出问题，需要从政府的角度加以规划引导和调控，加快发展转型，由全面吸引集聚资源转向区域协调与带动。

要推动特大城市智能升级，调整和优化空间结构，培育国家中心城市体系。强化北京、天津、上海、广州、重庆、武汉等城市高端职能提升发展，建设国家中心城市，提升其在世界城市体系的地位，引领和组织国家城镇格局的有序变迁。

同时，要严格控制建设用地增长边界，倒逼特大城市转型发展，避免城镇空间无序蔓延。划定现状存量建设用地更新，以城中村、城边村、棚户区、低效工业用地为重点，创新存量土地和集体建设用地更新改造模式，推动存量建设用地更新升级。

现在主要问题在于，很多城市在编制自己的总体规划时比较主观，只考虑当前发展与增长，不考虑大局与未来。很多地方圈地修建新城，很少考虑土地、人口、资源、环境等问题。

目前，交通堵塞、环境污染、水资源短缺等问题在城市发展中普遍存在。

现在，地方政府搞“土地财政”，靠卖地的钱进行城市建设，卖地难以为继，就向银行借钱。现在，地方政府债务累积非常严重。这个问题在最近出台的改革政策中已看到逐步解决的前景。

交通拥堵、环境污染等问题应该解决，不仅需要钱，也需要时间，只有这样，才可能彻底解决问题。

现在，中央召开了城镇化工作会议，有些问题讲得已经非常明确，地方政府在城镇化方面的认识程度还远远不够。在新一轮的城镇化过程中，地方政府做规划时要和中央保持一致，较好地落实中央的决策。

在我看来，最近不太健康的城市发展劲头依然存在。有的大城市，为了城市建设，向银行大量借款，高利息的巨额贷款达到惊人的地步。

所以，中央提出来的新型城镇化方略，大家都需要好好学习，也包括我自己。要联系实际，好好学习领会。不要把新型城镇化作为一种借口和口号。