东三省或试点新粮食政策，目标价格直补或出台

东三省、内蒙古可能先行试点粮食政策转变目标价格直补或将出台

日前，财政部长楼继伟在全国财政工作会议上称，将推动最低收购价格和临时收储政策向“价补分离”转变，组织开展大豆、棉花目标价格补贴试点。虽然财政部没有提供实施时间表，但这是官方第一次明确提出直补政策将推出。农业部农村经济研究中心副研究员徐雪高认为，有可能棉花先在新疆、大豆先在东三省和内蒙古试点。

而针对目标价格补贴，国家发改委、国务院发展研究中心、中国社科院、农业部农村经济研究中心、中国农科院等机构都已经开展了研究工作。不过，接近政策制定的人士认为，农产品价格是非常复杂的问题，受到多种因素的影响，如何完善需要谨慎考量。

目标价格补贴

“目标价格补贴，就是政府制定出针对某一种农产品的目标价格，当该年生产出的产品销售季过去之后，如果市场价格低于目标价格，就按照目标价格和市场价格之间的差价，给予补贴。”徐雪高向《中国经营报(微博)》记者介绍。

“比如一市斤大豆的目标价格为3元，从2013年10月到2014年9月为销售季，市场价格为2元，那么补贴就按照两者间的差价1元乘以粮食产量来发放。”徐雪高称，这样做的目的就是要使粮食价格市场化，而现行的最低收购价和收储政策虽然保护了农民的积极性，但是导致政府力量对市场的影响过大。

“这个目标价格，要在综合考虑CPI指数和当年农民收入增加目标、市场价格等因素的基础上制定。”徐雪高解释。

以往最低收购价政策通常是通知两次。农业部农村经济研究中心研究员彭超介绍，一次是在播种前公布最低收购价，一次是在执行前公布。徐雪高最近刚参加完一次关于目标价格补贴的研讨会，他表示，会上大部分专家认为应该在播种前公布目标价格，这样农民心中对预期有个估计。

研究人员和从事农业的人士对此有不同的担心。

国务院发展研究中心农村经济部主任叶兴庆在第二届清华大学“三农”论坛上表示，目标价格试点，是作为理顺粮食价格机制的下一步探索，但是中国小规模的农业生产、农户对生产经营的管控能力能否为目标价格提供足够的信息仍然是个问题。

作为大豆临储政策的受益者、黑龙江省大豆协会副秘书长王小语盼望，目标价格最好能基于临储政策之上推出。而财政部的表态，被不少人解读为逐步放弃最低收购价和收储政策。

而之所以选择大豆和棉花两个品种，农业部政策法规司原司长郭书田认为，这是因为这两个品种进口量实在太大。中国是目前世界上大豆和棉花最大的采购国，然而，中国过去两年收储了1000万吨棉花，占全球库存60%，大豆库存目前有400万吨~500万吨，而豆油生产企业主要依赖进口大豆。

建立市场化的粮食流通体系

虽然对于目标价格补贴应该如何实行尚有争论，但几大政策咨询机构在最低收购价和收储政策对市场的负面影响上，观点基本一致。

根据彭超的研究，2004年的中央一号文件提出全面放开粮食收购销售市场，确定最低收购价政策。2004年早籼稻开始实行最低收购价，2005年粳稻、 2006年小麦实行最低收购价。到了2009年，最低收购价政策已经形成成熟的体系，播种之前由国家发改委等部门发布，粮食集中上市时发布执行预案。

彭超认为，临时粮食收储计划政策从2008年开始全面上升为一种市场调控手段，一般在当年粮食集中上市时发布，主要执行地区为东北和部分关内地区。

粮食收进来总要卖出去，于是以前主要用来处理陈化粮的政策性粮食竞价交易也上升为政策手段。2006年11月首次最低收购价早籼稻竞价销售交易会举行，三大政策形成体系。

彭超的研究认为，这一系列政策对不同品种的粮食价格在不同时间有不同程度的提振作用。

在研究者看来，这三大政策对于保护农民的种粮积极性确实起到了积极作用。但是，却对粮食市场形成了负面影响。

叶兴庆称，2004年政府决定实行最低收购价和收储政策，本意是想建立多元化的流通体系，然而政府收储的数量在流通量中所占比重越来越高，挤占了市场性收储，造成市场化后退、变成了政策市场。国际粮价10年间翻了一番，虽然这些政策曾经减缓了国内粮价的上涨，但是现在国内价格已经高于进口到岸价格，我们的优势正在消退。

根据彭超的研究，国内稻谷价格每上涨1%，大米进口就增加18.5万吨。

影响不只在进口上。彭超介绍，中储粮低进高出，造成库容压力和财政风险；对粮食企业来说，抢购和有价无市的现象交替出现，由于原粮收购成本不断提高、加工后的粮食又买不上价钱，给加工企业带来很大负担；农民则是卖难与惜售并存。

更让彭超担心的是，这些政策对高品质粮食生产产生了阻碍作用，因为政策无法拉开高品质和低品质粮食之间的价差，而高品质粮食一般来说抗性低、亩产低，对农民来说不如种品质普通的粮食收益大。

“美国已经废除了实行80年的直接补贴。即使是目标价格补贴，2008年~2012年间也没有启动过。这是因为美国是以需求为导向的，当玉米生产量大时就扩大玉米深加工。而中国是供给导向。中国是否可以借鉴一下这方面的经验？”彭超认为，可以尝试一下订单粮食生产，而现行的政策最好是突出信号作用但不要代替市场起作用。