【农民日报】以两个毫不动摇巩固和完善农村土地制度

巩固和完善农村土地制度，赋予农民更加充分而有保障的土地权利，是民法典以人民为中心的真实写照，它未将土地承包经营权划分为土地承包权和土地经营权，而是进一步明确了土地承包经营权作为用益物权的统一权能属性。土地承包经营权的设立不以登记为生效要件，而是“自土地承包经营权合同生效时设立”，登记仅是该项权利转移的对抗要件。这符合农村土地农民集体所有、内部成员承包经营的制度来源，有利于维护土地法权秩序，节约制度变革成本。

民法典的颁布对科学指导我国有序开展二轮土地延包试点，全面加强新时期承包地管理等农业农村工作具有重要的法理依据和现实意义。为此，必须毫不动摇坚持农村基本经营制度，毫不动摇保持土地承包关系长久稳定，毫不放松做好农村土地制度改革与发展的基础性工作。

毫不动摇坚持农村基本经营制度。习近平总书记指出，农村基本经营制度是党的农村政策的基石。坚持党的农村政策，首要的就是坚持农村基本经营制度。民法典规定，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。四十余年农村改革实践充分证明，农村土地集体所有、家庭承包经营的基本制度，对调动集体和农民生产积极性，保障国家粮食安全和农产品有效供给，推动农业农村现代化建设作用重大。要因地制宜探索创新集体所有、家庭承包的具体实现形式，不断丰富和完善我国农村基本经营制度。

坚持农村土地农民集体所有不动摇，深刻阐明土地的所有权权属，是农村基本经营制度的“魂”。习近平总书记强调，不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了。农民集体是土地集体所有权的权利主体，坚持农村土地农民集体所有，关键是确保农民集体有效行使集体土地所有权。为此，需要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等权能，建立健全集体经济组织民主议事机制，切实保障集体成员行使集体权利中的知情权、决策权、监督权。

坚持家庭经营基础性地位不动摇，突出强调承包经营权的权属，是农村基本经营制度的“根”。一方面，要稳定农户承包权。民法典对保护农户承包权有严格规定。例如，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产；有权将土地承包经营权互换、转让；承包地被征收的，有权获得相应补偿。另一方面，要放活土地经营权。民法典同样对放活土地经营权作了明确规定。例如，土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权。

毫不动摇保持土地承包关系长久稳定。对此，民法典作了下列明确规定：承包期内发包人不得调整承包地；承包期内发包人不得收回承包地。由此，明晰集体与农户、农户与农户之间在承包土地上的权利义务关系，稳定农户承包地，鼓励农户增加土地投入，通过起点公平、机会公平，努力消除土地纠纷，妥善处理利益关系，既是对农民权益的承诺和保障，也是现阶段处理好农民与土地关系的关键和重点。

第二轮土地承包到期后再延长三十年不动摇。民法典规定，耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年。承包期限届满，由土地承包经营权人依照农村土地承包的法律规定继续承包。土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。这些法律规定给亿万农户安心从事农业生产经营、放心加大农业生产投资吃下了“定心丸”，稳定了农户预期。第二轮土地承包到期后再延长三十年政策的有序实施，有助于促进土地资源合理利用，加快实现土地适度规模经营，从而提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率。对此，要着重解决“三权分置”与“长久不变”的协同困境问题，从效率、公平、效益、农户响应等视角进行制度设计，从根本上寻求落实二轮承包和三轮承包的政策衔接方案。

毫不放松做好农村土地制度改革与发展的基础性工作。一是加快完善“三权分置”改革。通过承包地确权登记颁证“回头看”彻底解决土地突出矛盾等遗留问题的基础上，在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式，保护并促进土地经营权功能更好实现，理顺“三权”关系以完善“三权分置”制度。二是加快构建新型农业经营体系。培育从事专业化、集约化农业生产的家庭农场，引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织开展集体经营，鼓励农户共同使用农机、开展联合营销等发展合作经营，支持工商资本投资现代种养业从事企业化经营。三是加大延包试点工作力度。在前期试点的基础上，扩大试点县市覆盖面，在集体经济组织成员资格认定、人地不均及人地分离等矛盾化解、失地农民土地权益保障等关键问题上，以更大力度、更实举措推进延包试点工作。对事关农户根本利益问题的处置，在不断加大政策宣传力度、多方探索可行性解决方案的同时，要保持对问题解决的足够历史耐心，不宜急于求成。

（作者系华中农业大学经济管理学院教授、博士生导师）

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