近期国外生物经济战略综述及对我国的启示
在2000年左右的世纪之交，生物经济概念开始兴起，美国政府率先提出《促进生物经济革命：基于生物的产品和生物能源》战略计划，并引发了“生物经济能否取代信息经济”的大讨论。随后，欧盟、世界经济合作与发展组织(OECD)相继提出有关生物经济的战略和报告，美国于2012年发布《国家生物经济蓝图》，再次强调生物经济对未来社会的影响力，提升了生物经济的地位。近年来，随着生命科学的高速发展，生物科技领域进一步展现出巨大的发展潜力，不断在医药、农业、化工、材料、能源等方面获得新的应用，为人类解决环境污染、气候变化、粮食安全、能源危机等重大挑战提供了崭新的解决方案，在推动经济社会发展方面发挥了重要的引领作用。越来越多的国家高度关注生物经济发展态势，陆续发布或更新了生物经济发展战略，力图抢占新一轮科技革命和产业变革的制高点。
1 国外生物经济战略概况
1.1 北美地区——美国
2019年3月，美国生物质研究与开发理事会(BR&D)发布《生物经济计划：实施框架》，这是在纲领性文件《国家生物经济蓝图》指引下制定的具体实施方案，核心目标是为了最大限度利用政府投资加速生物经济发展。该计划指出，下一阶段国家将聚焦先进的藻类燃料系统、基因编辑、生物质转化和碳循环、科技基础设施建设等方面展开技术攻关，扩大融资渠道，创新财政资金支持机制，同时在生态可持续性发展等方面，提高公众认可度与参与度。
在具体细分领域，美国各部门也陆续发布了专项规划和举措。2018年10月，美国食品药品监督管理局(FDA)发布了植物和动物生物技术创新行动计划②;同年11月，美国国家科学院发布《到2030年推动食品与农业研究的科学突破》③报告，两份专项报告旨在保证产品安全性的前提下，保持美国在植物及动物基因组编辑、绿色农业等领域的领先优势，分析国家在该领域面临的关键挑战，以及明确未来最有前景的研究方向。
1.2 北美地区——加拿大
2019年5月，加拿大发布首个国家生物经济战略《加拿大生物经济战略——利用优势实现可持续性未来》④。该战略的核心目标是希望通过促进生物质和残余物的最高价值化，实现自然资源的有效管理。战略提出了制定灵活的政策法规、建立生物质供应与管理体系、建立强大的企业与价值链、建设强大的可持续生态系统等四项行动计划。战略指出，大力发展生物经济是解决塑料挑战、减少化石燃料依赖、实现农业可持续增长、创造就业机会等社会问题的重要途径，号召加拿大各级政府、学术界和工业界积极响应战略提出的建议与行动计划，加快落实，促进生物经济蓬勃发展。
1.3 欧洲地区——欧盟委员会
欧盟委员会始终对生物经济保持高度关注。自2012年发布首个综合性生物经济战略《为可持续增长创新：欧洲生物经济》后，2018年10月，委员会颁布最新版本的生物经济战略——《欧洲可持续生物经济：加强生物与经济、社会和环境之间的联系》。新战略维持原有“通过协调粮食安全和可再生资源的工业可持续利用的关系，实现创新型、资源节约型和竞争型社会”的目标，在2019年将启动扩大和加强以生物为基础的行业、在全欧洲范围内部署生物经济、保护生态系统三方面行动，进一步加速欧洲生物经济战略实施。
2019年7月，欧洲生物产业协会(EuropaBio)发布《生物技术工业宣言2019——重振欧盟生物技术雄心》，该宣言以创新生物技术、造福人类和地球为宗旨，提出迅速提升欧盟生物技术工业竞争力的指导原则，呼吁欧盟决策者重新建立一个更为健康、更高资源利用率、由技术驱动的欧洲。宣言提出制定科学创新的政策，拓宽生物技术方法获得渠道，建立公平和可持续的知识产权系统，建设支撑性和可预测的资助框架，发展生物技术工业创新战略等五项关键行动。
在研发支持计划方面，2018年6月，欧盟委员会在“地平线2020”计划的基础上，更新了新一轮创新研发计划——“地平线欧洲”(Horizon Europe)计划提案，提出在2021至2027年间，筹措近1 000亿欧元，对开放科学研究、全球挑战与产业竞争力、开放创新、加强欧洲研究区四部分进行资助。其中，与生物经济领域直接相关的包括卫生健康77亿欧元，气候、能源变化150亿欧元，粮食和自然资源100亿欧元;与基础研究和产业化相关的计划包括支持前沿研究项目和科研人员兴趣驱动的研究166亿欧元，研究基础设施项目24亿欧元，面向市场的创新和成果转化135亿欧元。
1.4 欧洲地区——英国
2017年11月27日，英国商业、能源和工业战略部(BEIS)发布白皮书《工业战略：建设适应未来的英国》，规划了未来数十年产业发展策略，设立了7.25亿英镑的“产业战略挑战基金”项目，旨在通过增强研发和创新，应对人工智能、清洁增长、未来交通和老龄化社会等四项社会挑战。在该基金的支持下，2018年4月，英国成立细胞与基因治疗弹射中心，支持面向临床产品制造的良好生产规范(GMP)标准开展运营，为全球先进治疗产业提供相关基础设施，加速细胞与基因产业化发展。
2018年9月，英国研究与创新管理署(UKRI)下属生物技术与生物科学研究理事会(BBSRC)发布了《英国生物科学前瞻》报告。该报告是英国发展生物科学和应对粮食安全、清洁增长和健康老龄化挑战的路线图，也为BBSRC未来几年的优先事项和行动计划提供了指导。在此基础上，2019年6月，BBSRC发布生物科技领域《实施计划2019》，主要围绕《英国生物科学前瞻》报告所提出的“推进生物科学前沿发展、应对战略挑战和夯实基础”三个主题制定了详细的行动计划。
2018年12月，BEIS发布首个综合性生物经济战略——《发展生物经济，改善我们的生活、强化我们的经济：2030年国家生物经济战略》，通过对现有生物技术、能源等细分领域的相关政策、做法、标准和立法进行全面梳理和整合，明确了未来英国生物经济发展的四个主要战略目标：建立世界级的研究、开发和创新基地，最大限度地提高现有英国生物经济部门的生产力和发展潜力，为英国经济提供实际、可测量的利益，创造合适的社会和市场环境与条件。战略围绕研发投入、人力资源、基础设施、商业环境、区域发展和保障措施等6个方面，提出了15项具体行动。
1.5 欧洲地区——其他欧洲国家
2018年2月，法国发布生物经济战略《2018-2020年行动计划》，该计划将在生物经济知识传播、生物经济政策及产品宣传、配套条件完善、可持续生物资源的生产、资金资助等5个执行领域进行行动部署，加速本国生物经济快速发展。
2018年2月，俄罗斯政府出台《2018-2020年发展生物技术和基因工程发展措施计划》，确立了扩大国内需求、推动生物技术产品开发和出口、工业技术基础现代化等四方面发展目标，制定了发展生物医学和生物制药、农业生物技术、工业生物技术、生物能源等9大领域的具体措施。
2018年9月，德国政府发布《高技术战略2025》，战略提出12项高技术发展具体任务中，有一半(6项)与生物技术相关，包括与癌症抗争(国家10年抗癌计划)、智能诊疗(数字化卫生系统)、大幅减少环境中的塑料垃圾(生产生物塑料并完善塑料循环经济)、大规模中和工业温室气体(资助开发低碳工业流程和二氧化碳循环经济)、可循环利用型经济(建立数字化经营模式)、保护生物多样性(启动物种多样性保护研究旗舰计划)。
2019年5月，意大利发布最新版《意大利的生物经济：为了可持续意大利的新生物经济战略》，该报告是在2016年发布《意大利的生物经济：连接环境、经济与社会的独特机会》的基础上，进一步强化生物经济在社会经济中的重要地位，旨在连接意大利的主要生物经济部门，创造更长、更可持续和本地化的价值链，发挥和提高意大利在促进欧洲和地中海地区经济可持续增长方面的作用和影响。
1.6 亚太地区——日本
为弥补政府在过往生物产业需求分析、资金投入、数据管理、国际策略上的不足，2018年6月，日本正式发布《生物战略2019——面向国际共鸣的生物社区的形成》。战略明确，日本将重点发展高性能生物材料，生物塑料，可持续农业生产系统，有机废弃物和废水处理，健康护理和数字医疗，生物医药与细胞治疗，生物制造、工业与食品生物产业，生物分析、测量和实验系统，木质建筑和智能林业管理等9大领域。此版本生物战略中，日本提出建立生物和数字融合的数据基础、形成吸引全球人才和投资的国际中心、区域实证研究和网络化、完善创业和投资环境、监管公共采购和标准活动、加强研发及人才培养、知识产权和遗传资源的保护、加强国际战略、伦理法律与社会问题应对等九项行动举措，希望通过以上的举措“到2030年将日本建成为世界最先进的生物经济社会”。
1.7 亚太地区——韩国
2019年5月22日，韩国发布《生物健康产业创新战略》及发展愿景。该战略通过生物健康产业的发展，实现“以人为本的创新增长，研发创新型新药、医疗器械和治疗技术，攻克罕见病和疑难疾病，保障国民健康”。战略提出了搭建生物健康技术研发创新生态系统、推进全球水平的认可认证规范合理化、提高生物健康产业活力、支持新兴产业进入市场等四项行动举措。目标到2030年，创新新药和医疗器械的全球市场占有率增加3倍，从2018年的1.8%增加至6%;制药和医疗器械等出口额从2018年的144亿美元增长至500亿美元;制药、医疗器械生产和医疗服务领域创造30万个新的就业岗位，达到117万个。
2 国外生物经济战略的主要特征
2.1 更加聚焦社会热点问题和提高工业竞争力
综合分析各国最新的生物经济战略可以发现，与原有战略相比，各国不再局限于关注生物技术的创新，而是更加侧重于应用生物技术解决社会公众关心的热点问题以及提高本国工业竞争力。在聚焦社会热点问题方面，欧盟委员会在“欧洲地平线”计划中提出，拟筹措527亿欧元应对社会挑战问题，其中约有60%的资金使用与生物经济直接相关，该计划将研究和创新任务的资助重心放在重大疾病防治、创新药物研发、低碳技术推广等影响日常生活的问题上。在提高工业竞争力方面，英国将投入1 100万英镑资助工业生物技术发展，以及450万英镑支持生物技术的工业化应用。运用生物技术解决社会热点问题和提高工业竞争力，符合普通民众的预期以及社会发展的必然性，同时也是将政府投入资金的经济及社会效益最大化。
2.2 更加侧重促进生物技术与新兴技术的融合
随着生物技术与人工智能、大数据、互联网等技术的融合发展，引发医药、医疗、农业、工业等领域的深刻变革，加速孕育和催生一批如人工生物分子、类脑人工智能技术、生物3D打印等具有重大产业变革前景的颠覆性技术。在此背景下，多个国家将生物技术与新兴技术的交叉融合作为未来发展重点。日本《生物战略2019——面向国际共鸣的生物社区的形成》战略，提出“构筑生物和数字相融合的生物新社区”，重点加强医疗、生物材料、基因组学等方面数据基础设施建设。美国FDA发布的“植物和动物生物技术创新行动计划”中，支持运用大数据监测植物和动物基因组学产品安全性。英国《实施计划2019》中，支持运用机器学习融合医学、社会学和环境等科学，研究重大疾病的发生、传播和预防。多领域新兴学科及技术的交叉融合，为人类解决诸多问题提供了新的潜力。
2.3 更加强调构建创新生态系统
从化石基经济向生物经济的转变是一个长期、系统、牵涉面广的复杂过程：包括了科研机构、制造工厂、供应链公司、政府机构及普通民众的广泛参与;能源结构、工业原料、土地利用方式的转变，跨行业生物技术的应用及生物工业的推广;经济增长方式与消费习俗的转变及公众的认可。在最新的生物经济战略中，以美国、欧盟为代表的发达经济体明确了实现“部门到系统”的转化，实现从传统经济到生物经济的过渡，以及从概念到现实的转变。欧盟委员会在《欧洲可持续发展生物经济：加强经济、社会和环境之间的联系》战略中，提出将生命科学和生物技术列为欧盟工业政策战略(2030愿景)中未来关键技术之一，创造促进生物经济创新生态系统不断发展的条件，完成从基础研发-商业创建-消费者的全价值链搭建。
2.4 更加注重国际交流合作
当前，解决包括生物多样性挑战、海洋塑料化等一系列具有挑战的社会问题，需要依赖于各国学术界、工业界、政府的共同努力，从根本上解决对化石原料的依赖，改变高碳工业制造流程，加强对生物系统以及生命健康的认识。欧盟委员会放弃在“地平线2020”上仅对地理位置临近国家予以资助的限制条件，在最新的“地平线欧洲”计划中，打破地域限制，将所有资助项目向世界各地的参与者开放。在《英国生命科学：实施计划2019》中，英国将建立跨国界伙伴关系和知识交流渠道，支持研究人员建立和发展国际合作，资助多达30项国际伙伴奖以及多达10个国际交流奖。目前，有越来越多的国家扩大对外开放力度，共同努力构建全球生物经济合作圈，促进生物科技创新的国际合作，提升全球生物经济的资源配置效率，推动生物经济持续向前发展。
2.5 更加注重平衡监管与创新的关系
对于基因编辑技术等极具创新性及话题性的问题，各国政府在之前的政策规划中虽持有不同的意见，但总体上仍保持相对谨慎的态度，如德国、法国、瑞士等国家均立法禁止转基因农作物的种植。但随着近年来基因编辑技术的飞速发展，在各国最新版本的生物经济战略中，可以发现大部分国家都更加注重平衡风险监管与创新技术之间的关系，对于基因编辑等新技术在农业、食品、生命健康领域的应用，选择采用更加与时俱进的视角建立防控体系。日本在《生物战略2019》中明确表示，会资助诸如基因编辑和其他尚未被公众接受的技术，对于不引入新基因的转基因农作物不再进行特殊监管。美国FDA在“植物和动物生物技术创新行动计划”中也表示，FDA将采取灵活的风险防控手段，将注意力聚焦与“产品的预期用途有关的安全、有效性或管理问题”。即使是对基因编辑技术管控极为严格的欧盟，在最新的生物经济战略中也强调，固化的监管模式会阻碍技术的创新与推广。由于生物技术更新速度快，在某一细分领域建立起来的技术优势，很容易在等待观望中丧失，如何平衡创新与监管两者的关系，是各国监管机构需要审慎考虑的问题。
3 对我国的启示与建议
3.1 聚焦可持续发展需求，积极推进生物基产业发展
当前我国化石资源短缺、环境污染加剧等社会问题日渐严重，而利用生物基技术解决资源循环利用、农业/农村发展、环境污染等问题，使得生物基产业成为解决众多社会问题的重要途径。我国生物基产业起步较晚，需要在产业链的上中下游系统性配套相关政策支持和引领，如在创新研发、绿色采购、市场准入、税收、碳排放及交易系统等方面制定相应政策，从多角度支持生物基产业链，促进生物基产业发展。支持制定生物基产品的标准、方法、基准和评价标准，助力产业发展。
3.2 推进生物经济平台建设，促进新兴技术融合创新
生物经济平台的建设，有助于夯实生命科学及生物技术的基础研究能力，激发生物技术与新兴技术的融合潜力，推动生物经济创新发展。加强生物技术与大数据、人工智能、新材料、新能源等技术的交叉，支持生物燃料、精准育种、脑机接口等各类技术平台建设，加强平台数据基础设施建设及共享，探索大数据技术平台在生命健康、生态环保和生物工业中的应用，为人类解决农业、食品、健康医疗、生物能源、生物材料和环境与生态等诸多问题提供新的思路。
3.3 深化国际交流合作，提升全球资源配置效率
当前全球生命科学与生物技术突飞猛进，在新的历史时期，正确把握国际生物经济发展方向，发挥本国优势，加强与发达经济体的合作，是我国发展生物经济的重要途径。深化国际交流合作，建立跨国界伙伴关系和知识交流渠道，支持研究人员建立和发展国际合作，共同努力构建全球生物经济合作圈，提升全球生物经济的资源配置效率，推动生物经济持续向前发展。建立与国外科研界、工业界、新闻界的对话合作，建立解决全球共性问题的合作机制。
3.4 在保证安全性的前提下，理性认识和应对安全伦理问题
生物经济所面临的最大问题将是生物安全问题与生命伦理问题，在“试管婴儿”、“CRISPR基因剪刀”等技术为人类社会带来了巨大福音，与此同时“基因编辑婴儿”、转基因食物等涉及伦理与安全的问题仍引发全社会的密切关注。但随着生物技术的不断进步，世界发达经济体也在逐步调整监管策略，力求平衡技术创新与风险管控之间的关系。建议我国监管部门在保证安全性的前提下，理性认识和应对伦理问题，采用“创新与伦理规制”适度平衡的态度与方式，理性认识和应对生命科学与生物技术相关的伦理问题。加强与国际政策制定及监管机构及研究机构之间的对话与交流，促进国际通用监管标准的制定与协调。
3.5 加强生物经济宣传力度，提高各方参与度
助推生物经济发展需要政府、高校与科研机构、工业界、医疗机构等多方参与，在这个过程中需要提高各相关方对生物经济的认可度与参与性。通过出版相关书籍、建立信息发布平台、开设专家论坛、发布技术创新成功案例等手段，加强各相关方的联系，扩大生物经济宣传力度。加强工业界与学术界的联系，加快生物技术领域突破性进展产业化进程。实施“绿色消费习惯和态度”计划，倡导绿色生产与消费理念。提高生物技术创新的公众意识，保证公众可以直接获取相关领域技术创新的最新消息。
