我国有信心、有能力保障粮食安全

确保粮食的“双基础地位”是保障粮食安全的“法宝”

而耕地是其根本，淡水是其命脉，能源是其动力

提要

刚刚闭幕的党的十八届三中全会和中央农村工作会议，明确提出：要切实保障国家粮食安全，必须实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全新战略（以下简称“新战略”）。这是中央高屋建瓴，在全面分析世情、国情及粮情的基础上，及时提出的正确粮食战略。这既继承了我国成功保障粮食安全的战略思想、战略方针和基本道路，又与时俱进提出了新的战略思路、战略措施，构成了适应现阶段治国理政需要的“新战略”——把粮食安全战略提升到国家粮食安全战略。这不仅对保障粮食安全，而且对保障国家经济安全，乃至国家安全都具有重大意义。

未来保障国内粮食安全的两点建议：一是要全面理解中央农村工作会议提出的“适度进口”，不仅仅是指粮食，而应该是泛指重要农产品(8.06,0.12,1.51%)。二是要排出一个农产品进口“优先序”，即在对我国谷物和主要农产品供求状况进行具体分析的基础上，从实际需要出发，对进口谷物和主要农产品的序列、规模以及进口国等制定出一个安排。

我国粮食安全形势总体良好中长期看存在隐忧

客观而言，目前我国粮食安全形势总体良好，供求基本平衡，市场价格稳定。我国是世界粮食大国，粮食生产量之巨、消费量之大、贸易量之多都名列世界前茅。迄今，我国粮食总产量、肉类总产量、蔬菜总产量、水果总产量等都居世界首位。粮食总产量连续增产更创造奇迹。从1993年到2013年，我国粮食连续增产，其中有6年粮食总产量都保持在5亿吨以上，其中2013年全国粮食总产量首次突破6亿吨大关，为保障国家粮食安全打下了牢固基础。与粮食增产相适应，我国粮食储备充裕，粮食库存消费比远高于联合国[微博]粮农组织所提出的17%—18%的安全线，加强了国家粮食安全的后盾。从市场行情看，全国不分东西南北，粮食供应丰满充足，价格基本稳定，民众营养水平提升，恩格尔系数下降。目前，我国城镇居民家庭恩格尔系数为35.7%，农村居民家庭为41.1%，营养水平在发展中国家位居前列。

然而，在这样的背景下，中央之所以再次敲响粮食安全警钟，是为了警钟长鸣，防患未然。当然，也是在充分审视粮食产业，特别是种植业自身因素和客观评估粮食市场环境的基础上提出的。我们必须居安思危，清醒正视：从中长期看，我国粮食可持续安全存在着隐忧：

我国粮食呈“紧平衡”态势，而且态势更加“趋紧”

伴随着工业化、城镇化的进程，人口城镇化率快速提高，我国粮食消费依然呈刚性增长。2012年年末，全国城镇总人口达到7.11亿人，占总人口的比例达52.6%，城镇人口的粮食消费水平比农村高出30%以上。我国粮食消费仍然呈刚性增长趋势，每年大体新增粮食供应量为400万吨。同时，由于城乡居民食物结构迅速转变，导致饲料粮需求量快速增长，已占据粮食总消费量的第一位，对饲料粮玉米消耗量迅增。综上所述，我国粮食总供给的增长赶不上总需求的增长，保障粮食供求基本平衡是一个长期艰巨的任务。

我国耕地、清洁水源和能源相对短缺

我国资源约束压力日益加重，特别是耕地、清洁水源和能源相对短缺。确保粮食的“双基础地位”是保障粮食安全的“法宝”，而耕地是其根本，淡水是其命脉，能源是其动力。国家第二次调查的数据显示，截止到2012年，全国耕地数据是20.27亿亩，与过去的数据比多出了2亿亩。人们必须清醒认识到：虽然国家第二次调查数据多了2亿亩，但是并不意味我国实有耕地数量真的增加了，不过是运用先进手段把原有的、实有的耕地调查出来罢了。

另外，调查出来的2亿亩土地数据只是对生态的修复和生态建设有了一些回旋的余地。例如，东北地区、西北地区的林区和草原，以及25度陡坡地上的1.49亿亩的耕地，相当一部分还要有计划、有安排地退耕。还要需要正视的是，在我国耕地中，约有5000万亩因中度或重度污染已不太适宜耕种，必须启动修复；另有相当一部分耕地因工矿塌陷、地下水超采也不适宜耕种。

总体分析评价，我国实有的、适宜稳定的、利用度高的耕地也就有18亿亩多一些，这是我国赖以生存的命根子。令人遗憾的是，从1996年到2012年，我国耕地减少了1.3亿亩。固然工业化、城镇化快速推进，需要占用耕地面积。但是一些地方忽视农业粮食生产，盲目扩张城市，造大广场之类的“形象工程”，变相侵占和吞噬耕地，导致资源约束压力加大的问题也不容忽视。

我国农村严重缺乏有知识的年轻劳动力

自改革开放以来，我国农村发生了在中国和世界上都罕见的人口大迁移。据报道，至今我国已有2.8亿青壮年农村劳力外出打工。这种转移虽然产生了巨大的积极作用，但同时也产生一些不可忽视的现象：一是，农村大批青壮年背井离乡，进城打工，向非农产业转移，农业粮食产业副业化；二是，生产者老龄化，“空心村”现象日益严重，从事农业粮食产业活动的大多是老年人和妇女；三是，35岁以下的青年农民种粮意愿越来越淡薄。长此以往，我国“谁来种地”的问题将越来越突出，偌大的农业粮食产业将“后继乏人”。

我国粮食产销结构发生重大变化

众所周知，在全国粮食产销格局中，粮食大省占有举足轻重的地位，是粮食安全的“中流砥柱”。然而，我们必须清醒地看到，近年来，我国13个粮食主产省（区）的商品粮供应能力发生了很大变化，即商品粮输出地区和输出量出现“双减”，由原来的13个减少到仅有的7个；商品粮输出量变小的有2个；粮食输出和输入基本平衡的省有3个；完全变为粮食输入的省有1个。显示出，粮食主产省的发展面临着诸多新矛盾和“瓶颈”。换句话说，在新的环境条件下，粮食大省急需破解一些新问题。以我国商品粮大省黑龙江、河南等省为例，都还“大而不强”，生产发展方式粗放，现代科技落后，突出表现为创新成果供给、农技推广服务体系不健全和农业科技人才等“三不足”。

粮油进口量明显增加，创近年来新高

自2001年12月11日加入世界贸易组织之后，我国农产品对外贸易年平均增长19%左右。2004年，我国农产品贸易出现逆差46亿元，到2012年增长到490亿元，9年间增长了10.65倍以上。当前，我国粮油进口总额已居世界第一。2012年，我国谷物进口总量达到1376万吨，其中大米234万吨、小麦369万吨、大麦252万吨、玉米521万吨。同年，我国进口大豆5820万吨，谷物加大豆共计进口量高达7196万吨。

另外，还进口食用植物油601万吨。在粮油进口量大幅度增加的同时，跨国粮商也全面进入粮油流通领域。其突出实例就是，跨国粮商目前已控制了国内油脂加工和市场的60%以上。目前，跨国粮商正向面粉、辗米加工业领域进军，虽然在整个加工业中占的比重还不是很大，但他们依靠资金、技术，以及在国际市场上的话语权，对国内粮食企业构成剧烈竞争和威胁。

严重自然灾害频发，必须注重防患未然

自工业化以来，全球气候变暖，导致严重水旱、洪涝等自然灾害频发，对我国农业生产带来了严峻挑战。我国自然灾害多发频发，损失严重。仅以2012年5月份为例，各类自然灾害就造成3825.2万人次受灾，农作物受灾面积3290.8千公顷，其中绝收126.9千公顷，直接经济损失279.7亿元（不含港澳台地区数据）。根据《政府间气候变化专门委员会第四次评估报告》（2007年）的评估数据，升温幅度在1℃—3℃时，粮食生产能力增加，超过这一幅度时，粮食生产能力降低。对此我国必须有所防范和加强抵御能力。

学习和领会“新战略”保障我国粮食可持续安全

面对上述隐忧，国人怎能高枕无忧？实际上，我国粮食整体“大而不强”，粮食可持续安全存在风险，决不可掉以轻心。全面学习和领会“新战略”可以清楚看到，为保障我国粮食可持续安全，必须切实抓好以下基本点：

依靠国内生产确保粮食安全

要把中国人的饭碗端在自己手里，饭碗里主要装本国生产的粮食，做到小麦、大米、玉米三大谷物基本自给的同时，更加注重食品安全从源头抓起保质量，提高农产品质量和食品安全水平，要强化农产品的质量安全的监管能力。向民众提供更多优质、营养、安全、放心的粮油和食品。

珍惜资源、节约资源保增效

我国水的绝对量虽算丰富，但由于人口多，人均水资源占有量却大大低于世界平均水平，仅列世界第88位，为世界人均占有量的1/4。至于人均耕地面积更短少，多年来各地各种名目的“圈地运动”使耕地锐减。从1996年到2012年，我国耕地面积持续减少1.3亿亩。我国应把建设节约型社会作为一项基本国策，要实行最严格的保护耕地制度和节约用地制度，严防死守18亿亩耕地“红线”，粮田面积保持在16亿亩以上。

走环境友好型可持续发展道路保稳增

大力转变农业发展方式保稳增，走环境友好型可持续发展道路，是一项根本性、战略性转变。从大力推进农业粮食产业现代化出发，要积极培育和造就稳定的、年轻的、具有较高素质的粮食产业骨干队伍，通过农民家庭农场、农民合作社、专业大户等新型农业主体，实现农业粮食生产适度规模经营。此外，要变“三高一低”（高投入、高消耗、高污染、低产出）为“三低一高”（低投入、低消耗、低污染、高产出）发展模式，提高综合生产能力。既促进农业增产，又促进农民增收。

加强科技支撑保产能

加强科技支撑保产能，包括占领农业生物技术、制种业的科技制高点，以水土为中心改良农田，提高中低产田的土地禀赋，健全以推广良种、良法、测土配方施肥、节水灌溉技术、大田科学管理的实用技术为重点的社会化服务体系。首先，提高单产有潜力，我国粮食单产水平与发达国家还有不小差距，国内省际单产差距也较大，有的亩产差距超过50公斤以上；其次，盐碱地开发潜力雄厚。我国现有盐碱地面积5亿多亩，其中有2亿亩具备改善的潜力，增产潜力可观；最后，主产区仍有巨大增长潜力。目前，黑龙江、河南两大农业省粮食总产量均超过千亿公斤，还有不少省份都具备粮食增长潜力，赶上这两个省就会大幅度提高我国粮食总产量。在未来，我国只要进一步落实耕地保护制度，同时进一步调动农民的种粮积极性，振兴现代种业，那么就必然会大幅度提高粮食单产，进而提高粮食总产量，确保我国粮食安全的前景是审慎乐观的。

加大各种投入的力度，加大公共财政支持力度

目前，在粮食大省存在着粮食增产与农民增收，粮食主产区“贡献大”与“财政穷”的矛盾。解开这对矛盾的钥匙在于，把宏观调控和市场机制有机结合起来，以“包容”理念对粮食大省实行“大补偿”机制，即多管齐下加大财政扶持和“奖补”。

首先，必须对粮食大省加大公共财政扶持力度。无疑，扩大市场机制配置资源的广度和深度是正确取向。然而，我们要清醒意识到，加强宏观调控和增加公共财政支持力度，是推进粮食大省“由大转强”不可或缺的措施。从理论方面考察，农业粮食是基础性、公益性、生态性产业，但在市场经济中处于弱势地位，必须从宏观上进行保护。从国际经验考察，东西方经济发达国家对农业粮食产业都提供了大规模的财政补贴——体现在农业结构政策和社会政策。从实际情况考察，在二元经济结构背景下，农业粮食生产条件和流通环境处于劣势状态，粮食等重要农产品价格长期背离价值，造成粮食主产区农民种粮吃亏，出现“农业大县、财政弱县、民生穷县”。不改变这种状况，就很难激发主产区和农民的生产积极性，也很难保障粮食的可持续安全。国家必须加大公共财政对粮食大省的扶持，乃至补偿力度。这是粮食主产区，特别是粮食大省农业增产、农民增收、民生改善、“由大转强”的必要步骤。

其次，对粮食大省多管齐下，加大公共财政支持力度。据统计，2012年中央公共财政用于“三农”的支出增长到12287亿元，同比增长17.9%。然而，与我国“三农”和粮食产业的薄弱基础和实际需求相比，还必须进一步加大扶持力度，必须多管齐下加强支持。包括继续贯彻落实“多予少取放活、工业反哺农业、城市支持农村”的方针；继续坚持和完善对产粮大县的“奖补”办法，健全完善国家粮食“奖补”办法，即取消按面积补贴的办法，国家提供的奖励和补贴要与粮食产量和调往外省的数量直接挂钩，以真正实现其鼓励农民种植粮食的目的，逐步改变“粮食大县、财政穷县”的状况，实现“粮食增产、农民增收、财政增加”的最佳目标。促进粮食大省“由大转强”，实质就是“做大做强”我国的“天下粮仓”，具有深远的战略意义。“仓廪实，天下安”。粮食大省实现“由大转强”，就打下了民生安定、社会稳定和粮食安全的牢固基础。

“兴利避害”，善于运用“两种资源、两个市场”

在阐述这个问题之前，需要科学界定粮食的概念。如果把目前我国笼而统之的粮食概念进行科学分解，精确界定，那么，粮食的范畴界定为稻谷、小麦和玉米三大谷物品种；把谷子、荞麦、燕麦、绿豆、红小豆等界定为小杂粮；把大豆界定为油料；把红薯、木薯界定为薯类。这样，就与联合国粮农组织关于粮食的概念完全接轨了。

由这种科学界定的粮食概念出发，就可以清楚地看出，2012年，在我国总进口量7196万吨中，大豆进口量为5820万吨，占总进口量的比重达80.88%。我国进口较大数量的大豆，既满足了国内植物油市场的需求，又减轻了世界大豆市场的压力，受到世界大豆主产国的欢迎。这是我国对世界大豆产业的重要贡献。与大豆进口相对应，我国谷物进口量只有1376万吨，占总进口量7196万吨的比重为19.12%，占当年谷物总产量的比重更低。就进口总量来看，玉米、小麦、大米这三大谷物的进口量占国内生产总量的比重不足2%。

由上述可见，近两年来，我国明显增加了谷物进口，但占我国消费量和总产量的比重很低，更不是因为口粮不够吃，而是由于其他原因：一是为了满足国内多样化的消费需求，如一些高端优质大米、优质强筋小麦需要适量进口，作为品种调剂；二是进口大豆数量激增，用于榨油，同时取得用于饲料原料的优质大豆蛋白；三是国际市场粮价走低，国内外粮价倒挂，刺激了企业进口的冲动。像南亚稻谷主产国大米价格远低于国内米价，企业多进口了一些大米等谷物，属于正常国际贸易，对双方都有益。