洪虎:解决粮食安全是系统工程

粮食安全是国家安全的基础，国无粮不稳，从供给端看，粮食安全与农产品安全、农业安全、经济安全紧密相联系。从需求端看，粮食安全与食品安全、市场安全、社会安全一脉相承。因此，粮食风险是系统风险，解决粮食安全是系统工程，既是经济系统工程又是社会系统工程。民以食为天，食以粮为本，粮食是主食的重要组成部分。粮食既是生产资料更是生活资料，而且是人类生命得以延续的生存资料，所以叫口粮。粮食安全涉及到粮食生产、流通（交换）、分配和消费的各个环节，解决粮食安全问题必须开源节流，综合治理。粮食安全既关系到粮食的数量品种，又关系到粮食的质量和食用安全。既涉及粮食的生产、储存、供应各个方面，又涉及粮食的品种结构、产销布局、储备更新、供应链条等各个环节。粮食安全既关系到粮食的数量、品种、又关系到粮食的质量和食用安全。解决粮食安全问题要打组合拳。粮食安全还涉及城乡二元结构的问题，在推进新型城镇化的过程中要统筹考虑。粮食问题的解决涉及生态文明体制建设，与自然资源的供给、生态环境的承受能力密切相关，是生态文明制度建设、人类的代际持续发展的大事。总之，粮食安全是国家安全的重点，特别是对人口众多、人均生存资源相对匮乏（土地、水资源等），资源禀赋不高的我国来说，更应该是战略重点，是应该纳入国家安全委员会讨论决策的重要议题。

关于粮食安全的重要性、紧迫性已有很多论述，今天也有很多专家研究者就这方面展开讨论，我的发言就从略了。

我国粮食安全方针是坚持立足国内、保障粮食基本自给，这个方针已被实践证明是适合中国国情、符合中国人民利益的，是有利于国家安全的，因而是正确的，需要继续坚持。当然对这个方针也有些不同的认识，主要集中在中国能否长期坚持做到立足国内，保障粮食基本自给有没有必要和有没有条件？我看这主要涉及对粮食安全中粮食含义的理解，一般都把农业中的粮食当做粮食安全中的粮食，实际上粮食安全所说的“粮食”与农业粮食中的“粮食”并非同一含义。

给粮食安全中的“粮食”正名

1、缩小粮食安全中粮食的范围。

一是在农产品中，要把粮食与非粮食农产品区别开。粮食安全是农产品安全的重要内容，但是农产品安全不仅仅是粮食安全问题。二是在粮食产品中，要把谷物类粮食与豆类、薯类等粮食品种区别开来，粮食安全主要是谷类粮食的安全，三是在谷物中，要把稻谷、小麦等细粮与玉米等其它粗粮谷物品种区别开来，粮食安全主要是适口性谷物的安全问题。四是在粗粮中把玉米与其他谷物区别开来，重视玉米作为产量第一的谷物品种的作用；五是在玉米中把作为口粮的玉米与作为饲料和工业原料用的玉米区别开来。总之，要把作为口粮的粮食与作为其他用途的粮食区别开来；把作为主要口粮的粮食和辅助口粮的粮食区别开来，以便分门别类地制定政策。粮食安全的核心是主要口粮的安全。要集中力量确保主要口粮（稻谷、小麦）的安全。充分发挥辅助口粮的作用，适度分散对主要口粮的依赖程度，降低主要口粮的安全风险。

2、认识玉米的粮食与经济作物的双重属性，按其不同用途区别其与粮食安全的相关性。玉米是三大谷物品种之一。2012年中国粮食总产量是 58957万吨，其中稻谷20429万吨（34.7%），小麦12058万吨，（占20.5%），玉米20812万吨（占35.3%）。玉米是粮食中产量最大的品种，可见玉米在粮食中所占的地位。但是玉米既是粮食又是经济作物，可供作饲料、工业原料（淀粉、糊精等）和能源原料（乙醇酒精）用。2012年产的玉米做粮食用的还不到10%，作饲料和工业原料用途的约占70%，20%补充了库存。可见玉米的主要用途已不是口粮，而是做饲料和工业原料用。作为饲料和工业原料用的玉米难道也一定要坚持立足国内基本自给吗？如果一定要我们自己生产，人工费用很高，资源环境代价极大，机会成本极不合算。为什么不能把这部分生产转到国外去呢？我国现有能源，石油一半以上都靠进口，难道饲料和工业原料不能进口吗？作为饲料和工业原料用的玉米的安全性还要高于石油的安全性吗？我看这部分玉米是可以主要通过进口获得，关键是要实行分类的严格管理。

3、把粮食补贴真正用到主要口粮上。我国现在所谓的粮食补贴实际是农产品补贴，就是按承包地块面积给予补贴，所以真正用到粮食上的不多，或者说力度不大。所以要从一般的补农作物转到补主要口粮生产。从按承包地得面积补转到按种粮的承包地面积来补，进一步发展，最后实现按主要口粮的产量来补。

二、发挥市场机制的决定性作用，逐步地但是坚决地提高主要口粮的价格，建立有利于维护中国粮食安全的价格体系。

粮食在通常情况下主要是由市场机制配置的经济资源，要发挥市场机制的决定性作用，运用价格杠杆调节供需平衡。这样做的好处从大处说，一是促进了主要口粮生产和消费的开源节流，二是调节分配关系，有利于缩小工农差别、城乡差别。三是有利于农作物的结构调整。四是增加征用粮食用地的成本，有利于保护粮食耕地。从小处说，一是增加了种粮农民收入，提高他们种粮积极性，这样就使得粮食增产不仅仅是国家的政策要求，还是农民的一种获利的行为。二是提高主要口粮的性价比。三是促进城市节约粮食，因为粮价低，浪费者无所谓，所以要把粮价提上来促使节约，让民众感受到浪费粮食经济损失是较大的，所以促进城市粮食节约。四是减少财政补贴一刀切等弊病，主要靠财政补农不如把粮价抬起来，财政转过来。现在对农民的补贴认为是一种支农富农的措施，这个还是站在政府宏观调控运用财政政策扶持的角度看。实际上应该发挥市场机制配置资源的基础性作用，在这样一个基础上转过来，政府把补贴调整用到城市那些低收入、没收入，需要补贴的人群上。城市没有收入的或者低收入的人群能够消费得起粮食。在补贴的操作上要比在农村亩产量的操作更容易一些。应该设计详细物价改革方案，逐步推进，要坚定的走出这一步，如果现在粮价还是很低，实际上农民种粮积极性很难调动起来。从全社会角度来看，这对开源节流是很不利的。

三、把维护粮食安全的重点放在粮食主产区和主销区。

最先发生粮食不安全的地点是粮食的主销区，国家着眼解决粮食安全的着力点是粮食的主产区。目前我们的思路不有利于调动粮食主产区的积极性，不有利于加大粮食主销区维护粮食安全的责任。所以省长的米袋子到底要缝多大，我觉得首先要界定总理的米袋子，就是国家粮食储备制度到底要有多少？这是国家包下来的，然后分解到各个省对粮食主产区、主销区，界定省长米袋子做多大。现在把维护粮食安全的责任都加到了粮食主产区的头上。我在吉林当省长的时候，粮食风险基金中央财政是包干的，就给固定的数量，库存粮食增加的时候完全要地方资金配套，大家都知道粮食的主产省是财政的穷省，不像工业占比重大财政收入就多，凡是粮食大县都是财政穷县。本来财政就困难，一旦出现卖粮难，还要他自己掏钱为国家的安全承担责任去存多余的粮食。像这样的责任应该转到粮食主销区。这个地方发展经济把大量种粮食的农田改种经济作物，种经济作物的搞水产养殖，城市化建设推进很快占用了大量农田，你富起来了粮食责任全部交给了主产区，我觉得这个是维护粮食安全的责任的不公平。现在我们主产区能调出商品粮的越来越少了，如果我们不采取差别化政策，不增加粮食主产区种粮积极性，从全国形势来看这对维护粮食安全是不利的。另外我们要看到，粮食安全问题最容易发生的是主产区，现在把大量粮食存在主产区而不是存在主销区，存在主产区的粮食损耗费用利息要求主产区承担。一旦发生粮食安全或者粮食风险问题的时候，你得长途调运，从主产区把粮食调到主销区。那么为什么不能在主销区国家有意识多建立粮食储备库，在主销区加大它的省长米袋子的责任，这样才有利于从两头来维护国家的粮食安全。

要加大对粮食主产区的财政支持力度，按商品粮调出量给予足额补贴。加大粮食主销区的粮食储备，增加粮食主销区的用粮成本。加大粮食主产区与粮食主销区的对口协作。粮食主销区的粮食储备，既要考虑粮食的周转，又要考虑到他要承担相应的粮食储存的费用利息，因为这些省份财政也有能力，经济发展越快的，农业比重越低的，相应财政收入就越高，也有能力。大量的粮食转移要占用很大的社会运力，所以放在主销区对于一旦发生情况及时调运、及时加工容易解决问题。我98年到吉林担任省长，当了六年的省长。但是我去之前，由于粮食的支持，一些受灾的省从吉林调的粮食等我离任的时候粮食款还没有还上。这样有利于还是不有利于粮食主产区的积极性？当时调粮的时候中央下令说一麻袋粮食就是一个人的生命，那时候日夜组织突击往外运，但是运完了记的帐没人付钱。你去要钱，还不给，就拖着。所以像这种情况我们得具体说粮食安全主销区、主产区应该是什么关系，采取差别性的政策来解决这个问题。

四、维护粮食安全的根本途径在于科学技术

从我们国家农业生产的条件来看，第一我们要重点发展旱作节水农业。我国人均水资源只相当于世界人均水资源25%，这种情况下我们要重点发展节水旱作农业。只在水资源比较近的区域发展水稻这些作物，因为水资源不适合长途运输，我们要把这作为一个战略。第二要提高化肥的使用效率，积极开发有机肥料、生物肥料等新型肥料，减少土地肥力的下降。这要作为系统技术来研究。现在我们靠增加化肥的使用量来增加单产，这个路子越走越窄，造成极大的污染，土地肥力下降、板结，这种路子再继续维持是很困难的，所以要有肥料革命的概念。就是说要采取新型的施肥技术，开辟新的肥源，这样对维护我们国家粮食安全是有利的。第三开发口粮新品种，扩大主食的食材范围。我们原来局限在利用谷物作为主食，现在要把视野扩大到草原、湿地、水域甚至于远洋，要把这些能够食用的食材充分利用起来，降低我们对主食的依赖，减少人均粮食消耗量。不然我们解决粮食问题就是单纯增加粮食产量，这个路子有空间、有潜力，但是从长远来看还有一定限制。第四发展无土栽培农业、立体农业，把适合立体栽种的空间利用起来，把土地腾出来种粮。多层面利用空间，用空间换土地，把土地置换出来用于种粮食。第五把出口杂交水稻技术与引进农产品结合起来；这是临时受袁隆平院士发言启发，他提出来技术需要出口，其实我们想一想，技术出口出去，实际上就是利用了国外的土地、水资源，增加农产品，然后我们把农产品再购入，和这个东西挂起钩来，这更能促进多渠道解决农产品的供应或者是粮食的供应。第六把粮食安全的科技项目打捆作为一个国家攻关项目，组织系统攻关。现在我们在谈粮食安全的时候，实际上分散着做一些课题，现在把它集成化提高，就像搞“两弹一星”一样，系统地研究粮食安全的问题，然后国家要有个高层的机构来协调这件事，绝对不要认为粮食安全就是农业部的事。农业部承担重要责任，但不是所有责任他都担得起来的，也不是所有事情农业部都能解决的。既然今年经济工作会议已经明确了明年经济工作重点，第一位是要切实保障粮食安全问题，借这样一个东风进一步推动，把解决粮食安全科学技术的攻关作为一个打包的项目，在国家立项，加强财政支持力度，争取有关键性突破。