而今迈步从头越：科技体制改革40年回顾与展望
编者按
1978年，全国科学大会的召开带领中国科技事业进入“春天”。40年来，我国科学技术发展水平不断攀升，其背后的动力和支撑是一条同样走过40年的科技体制改革道路。这一路，从国家最高战略到基层科研单位，从科技规划到科技投入，从人才评价到经费使用，从基础研究到成果转化，从科研机构到企业，我们一直在不断探索、总结、完善和提高。
为纪念我国改革开放40周年，由中国科学学与科技政策研究会科技政策专业委员会和《科学学与科学技术管理》编辑部联合主办的“改革开放40年来中国科技体制改革与发展研讨会暨2018年科技政策专业委员会会议”于近日在天津市科学学研究所召开。
为此，我们专访了科技体制改革相关领域专家谈谈这40年的成就和对未来的展望。
刘立 清华大学马克思主义学院教授
杨国梁 中国科学院科技战略咨询研究院研究员
杜宝贵 东北大学科技政策研究中心教授
李哲 中国科学技术发展战略研究院研究员
■本报记者 韩天琪
宏观、中观、微观三个层面相结合
《中国科学报》：十八大之后，我国科技体制改革迈入新阶段，您认为应当如何评价新的历史时期我国在科技体制改革方面的成就？
刘立：十八大之后，我们继续大力推进科技体制改革，科技体制改革全面发力、多点突破、纵深发展，改革“四梁八柱”主体架构已经确立，重要领域和关键环节改革取得实质性突破。从党和政府科技战略与政策、国家科技组织系统、科技规划等宏观方面，国家科技计划等中观层面，以及科研评价和激励机制等微观层面都取得了一定的成就。
《中国科学报》：您能从刚才提到的宏观、中观和微观三个层面具体谈谈吗？
刘立：近5年来，我国宏观层面科技管理的协调性有所改善。在最高战略层面，十八大、十九大都对科技体制改革提出了要求。习近平总书记在2016年和2018年的两院院士大会上都提到了科技体制改革。在习近平科技创新思想的指导下，中共中央、国务院分别于2015年颁布《关于深化体制机制改革 加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，以及于2016年颁布《国家创新驱动发展战略纲要》，并制定了国家科技创新规划纲要，等等。这些都体现了党和政府在宏观层面上对科技体制改革的进一步重视和加强，有助于提高各部委之间、科技创新主体之间以及全国科技创新资源分配的协调性。
在中观层面，2013年时，我国各部委国家科技计划有100多项，这是典型的“九龙治水”，资源分散、效率不高。近5年来，国家科技计划提到了党和国家的改革日程上，这个既得利益“硬骨头”终于得到了“壮士断腕”的改革，取消了各部委直接管理国家科技计划的权力。原来由“863”“973”“支撑计划”“重大专项”等组成的国家科技计划体系改革为国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）和基地与人才专项五大计划；改变过去由政府管理科研项目的模式，交由合格专业机构来管理国家科技计划。这是十九大报告中说的“解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事”在科技方面的一个典型例子。不过，正如习近平总书记指出的那样，“科技创新资源分散、重复、低效的问题还没有从根本上得到解决”。
微观层面体现在5年来我国在激励措施和评价导向上进行了大量改革。习近平总书记在2018年两院院士大会上明确指出了科研评价体制多年来存在的问题，包括： “‘项目多、帽子多、牌子多’等现象仍较突出”“人才评价制度不合理，唯论文、唯职称、唯学历的现象仍然严重”“名目繁多的评审评价让科技工作者应接不暇”“人才‘帽子’满天飞”。最近政府颁布了《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》等导向性政策，是一个良好的开端。
总之，我国科技体制在“三观”上仍然存在很多的“难题”和“大事”。在新时代，要坚持以习近平科技创新思想为指导，深化体制机制改革，进一步解放和发展科学技术第一生产力、创新第一动力和人才第一资源，提升关键核心技术创新能力，推进世界科技强国建设。
进一步提高基础研究资助
《中国科学报》：基础研究是整个科学研究体系的重要组成部分，40年来国家对基础研究领域的政策发生过哪些变化？
杨国梁：1978年，随着“科学的春天”到来，国家开始大力重视基础研究，提高科研人员的待遇和社会地位，对基础研究的资助有了较大增长，我国的基础研究工作开始具备相对稳定的支持和研究环境，在此后的二十年左右，我国在基础研究领域有了长足发展，开始和西方逐步接轨。
进入21世纪，随着科技体制改革的进一步深入，国家对科学研究的导向有一定变化，从比较重视基础研究转向偏向技术和应用科学。国家对基础研究和应用研究的支持都在增长，但对应用研究的支持力度更大，更多地导向于科技成果转化，以期使科技更好地服务国家和社会发展。
十八大以来，随着国家对原始创新能力认识的逐步深化，大力发展基础研究成为共识。以资助基础研究为主的国家自然科学基金每年增长幅度都很快。十九大报告指出，想要建立现代化经济体系，必须依赖更高层次的创新——源头式创新，即从基础研究衍生出来的、拥有完全自主知识产权的科学突破，进一步凸显了基础研究的源头作用。同时要与国家重大需求相结合，重点关注国家战略实施过程中面临的关键科学问题和共性关键技术。未来，我国的科技体制改革应当进入基础研究和应用研究并重的阶段，打通创新价值链上游到下游的全链条。
《中国科学报》：未来我国在政策方面应当对基础研究采取何种态度？
杨国梁：这个问题需要从整个国家创新体系的角度去考虑。我国作为一个大国，需要整个创新价值链全链条的布局，从基础研究、应用基础研究、应用研究到下游的成果转化需要整体考虑。我国目前在基础研究领域的投入占GDP的比例与科技发达国家相比还有较大差距。美、日、德等国际科技发达国家在基础研究方面的投入大约占整个R&D投入比例的15％，但我国则长期维持在5%左右。近几年，我国每年科研投入的增长幅度都很大，但对基础研究的投入配比还不足。
我认为，政策方面未来一段时间在基础研究领域还会有较大关注，要进一步提高基础研究资助在整个资助中的份额和比例。国家对科研的整体投入在增长，基础研究只有以更快的比例增长才能改变占比的结构。同时，增加机构和人员稳定支持力度。我国基础研究人员和应用研究人员的经费来源应保持在稳定支持50%左右，发达国家基础研究人员经费90%是稳定支持的，应用研究人员经费70%是稳定支持的。
“梯度效力，完整有序”的成果转化体系
《中国科学报》：科技成果转化是科技体制改革的重要组成部分，您认为科技成果转化政策体系包含哪些重要方面？
杜宝贵：科技成果转化政策体系大致可分为科技成果转化的政策过程体系、内容体系以及政策组织体系三个维度，三个维度对应着不同的支撑政策。
我国科技成果转化政策体系的建构过程可以用“自上而下，强力推动”来概括。源于顶层设计的“自上而下，强力推动”的政策动力机制充分发挥了中国的制度优势，使得中国的科技成果转化政策体系的建构时间大大缩短。
科技成果转化的政策内容的特点是“梯度效力，完整有序”。
科技成果转化的政策组织体系的运行样态为“三层架构，各有侧重”。我国科技成果转化的有效运行依托于国家层面、部委层面、省级及以下地方政府的“三层架构”体系，这一构架职能分工较为明确，层层推进，各有侧重。
《中国科学报》：40年来，我国科技成果转化政策体系走过了怎样的路程？
杜宝贵：在我国科技成果转化政策体系的演进过程中，有几个时间节点尤其重要：一是1978年，邓小平同志这一年在全国科学大会上提出了“科学技术是生产力”的历史性论断；二是1996年和2015年，前者是颁布中国第一部《中华人民共和国促进科技成果转化法》的时间；后者是20年后的修法时间。基于此，我认为科技成果转化政策体系历史演进可以分为探索阶段（1978年～1995年）、发展阶段（1996年～2014年）和完善阶段（2015年至今）三个阶段。
从这三个阶段颁布的政策数量上看，差异比较显著。其中，探索阶段颁布相关政策7个，约占总数的2.3%；发展阶段颁布相关政策151个，约占总数的48.6%；完善阶段颁布相关政策153个，约占总数的49.2%。另外，在政策的内容与侧重点上也有明显不同，如发展阶段注重农业成果的转化，而完善阶段则将侧重点放在高新技术产业；发展阶段政策较为空泛，而完善阶段以行动方案为主，目标更为明确，主管和责任单位更加清晰，实施力度也更大。
科技资源配置发生了巨大变化
《中国科学报》：我国目前企业技术创新呈现哪些新趋势？面临哪些新问题？
李哲：从研究与试验发展投入、研究与试验发展人员和专利申请授权三个关键指标来看，企业技术创新主体地位不断加强。中小微企业发展迅速。尤其是“双创”政策实施以来，我国中小微企业创新能力大幅提升，许多科技型中小企业建立企业实验室、企业技术中心、工程技术研究中心等研发机构。少数企业进入国际领先行业，甚至进入创新“无人区”。通过多年的积累，我国在一些科技领域已跻身世界前列，某些领域正由“跟跑者”变为“并跑者”，甚至是“领跑者”。部分企业研发投入规模进入全球“第一集团”。企业全球化进程加快，国际化的知识配置大幅增加。
不过我们也应看到，中国企业在研发投入效率、国际竞争力、高技术对外依存度等方面离创新型国家还有差距。一些新问题成为制约中国企业“走出去”的枷锁，比如东道主国政府不希望重点领域的核心技术外溢而导致部分发达国家收紧外资准入政策；参与国际标准制定的水平低的问题将更加凸显；企业国际化人才匮乏；逐步进入创新“无人区”的企业后发优势逐渐消失、试错成本大幅提升，将面临内部管理、外部环境等多方面挑战。
《中国科学报》：为了解决上述新问题，我国针对企业的科技政策可以尝试哪些调整？
李哲：可以从以下三方面入手。一是优化政府投入结构，适当增加政府对通用知识和基础研究的创新投入；根据政策对象的不同发展阶段分类引导；政策导向逐渐从“优惠减免”向激发“内生动力”转变。二是为企业营造良好的创新环境，政府提升 “服务型”功能属性，拓展企业获取科学技术知识的渠道；政策着力点要从创新链“前端”拓展到“后端”，引导企业集成技术、资本、人力等资源；为不同技术路径提供公平的市场竞争机会。三是为企业“走出去”提供更加便利条件，为企业国际科技合作提供良好环境。鼓励企业立足自主研发，提高与国际领先企业、科研机构的合作谈判能力，加强以企业需求为导向的国际化人才培养，为企业提供更多在职员工定向培训等。
