美国国家生物安全战略走向

生物安全属于非传统安全，是国家安全体系的重要组成部分。近期有多种迹象表明，美国特朗普政府上台半年多来，其生物安全政策将实现重大转变，或将重塑当前国际生物安全形势和格局，进而对国际社会的科技、外交和安全造成一定影响。
特朗普2017年入主白宫以来，坚持美国优先战略，对前任奥巴马政府的某些政策和战略，例如气候政策、医疗政策，几乎都是打算推倒重来。在生物安全领域初看也是如此。尽管面临很大反对声音，但特朗普政府2017年5月提出的《2018年国防授权法案》，对前任政府《2017年国防授权法案》中重点提出的“国家生物防御战略”及相关重大举措只字未提，甚至要求将重要科技与情报机构国家生物防御分析与对策中心经费彻底削减并使之关门大吉。
然而，2017年7月，美国总统国土安全和反恐助理托马斯·博塞特在阿斯彭安全论坛上正式表态，特朗普政府正在制定新的综合性生物防御战略，以防止恐怖分子利用大流行性疾病和生物武器对美国进行攻击，并表示该战略将在2017年秋季发布。不到半年的短短时间，特朗普政府生物安全政策出现重大转折。综观形势，可以说，特朗普即将推出的生物安全新战略是美国政府内外因素综合反馈的结果，是形势发展的逻辑必然。
推进国家生物安全新战略的深层原因
生物安全形势处于大变局的关键时期，美国科技界主张必须有新作为。美国当前面临的生物安全形势并不乐观，传染病疫情不断，新技术被滥用、生物恐怖风险增加，实验室生物安全漏洞颇多。而越来越多的美国专家还认为，随着生物科技的发展，现有的生物安全形势和生物防御体系正变得岌岌可危。最权威的，莫过于奥巴马任上的美国总统科技顾问委员会（PCAST），在其任期最后评估报告中指出的，美国生物安全治理体系，“在对各方力量组织协调和预算投入方面，特别是在应对新兴技术和非传统威胁方面，还存在许多薄软环节”。国防高级研究计划局的专家认为，合成生物学、基因编辑、神经技术、传染病科技等正在快速发展，“生物科技有可能从根本上改变国家安全图景”；而高级情报研究计划局高管，更是将生物安全、网络技术和人工智能并列为美国国防安全的三大领域。微软创始人比尔·盖茨也在慕尼黑安全峰会等多个场合，呼吁警惕新技术滥用导致的全球性疫情；英特尔公司首席医疗官则宣称，DNA癌症疗法或将引起新的生物武器威胁。因此，在美国科技界主流派别看来，国际生物安全形势已经处于关键转折期，美国必须有所作为。
生物防御符合特朗普团队执政基本方略。生物安全整体上是从属于国家安全综合范畴的重要新兴领域，各大国都很重视。“9· 11”以来，反恐，包括反生物恐怖，已经成为美国历届政府都不容回避的主要政策议题，超越党派之争。特朗普本人对此曾十分关注。早在在2000年，作为改革党总统候选人的特朗普出版名为《我们应得的美国》一书（实为别人捉笔），书中特朗普将生物武器与核武器视为同一危险级别，并表达出“生物恐怖袭击事件的发生只是时间早晚问题”的主张（早于“9·11”事件）。书中还特别辟出一章，阐述了其生物风险挑战解决之道。无论之前特朗普本人或其团队对生物安全领域的真实认知是否靠谱，生物安全议题在其上台之后就不能回避也不容回避。实际上，特朗普已经于2017年6月30日签署了《确保美国农业与食品安全法案》即“反农业恐怖法案”，该法案强调“确保美国食品、农业和兽医系统安全，免受生物恐怖与高危突发事件的威胁”“将加强农业领域生物事件应急资助”。因此，可以想见，反生物恐怖可能是特朗普政府生物安全新政策的基本出发点或一项重要内容。
新政府各部门“不等不靠”，力推生物安全科技发展和协同治理迈上新台阶。美国生物安全相关部门并没有因为政府换届或新政府政策不明、高层领导未到位或者预算削减，而处于失语或观望状态。相反，沿着前任小布什政府《21世纪生物防御》和奥巴马政府《应对生物威胁国家战略》确立的生物安全科技发展和治理框架，主要部门在推进生物安全科技发展、协调生物安全治理方面几乎没有停顿。例如，国防部宣布设立化学生物防御项目基础设施负责人岗位，将化学生物防御项目进一步向深入推进；国防高级研究计划局宣布对“安全基因”重大项目投资6500万美元，对国际社会高度关注的“基因组编写计划”试点投资，试图在基因编辑这一新兴技术领域建立技术制高点和生物安全话语控制权；国防威胁降低局则开展生物病原体资源信息研究项目，夯实生物防御的生物资源物质基础。在生物安全协同治理方面，国立卫生研究院启动重组与合成核酸分子研究指南的修订事项，强化学术研究规范；政府问责办公室持续发布相关生物安全或生物威胁调查报告，从自身机构职责角度出发，对美国生物防御体系“吹毛求疵”，力图修补体系漏洞；环境保护署首次批准RAN干扰技术和基因驱动技术的使用等，加快成果的推广应用。因此，美国政府部门相关生物安全工作虽然受到政府换届影响，但实际上并未受到根本冲击。
美国科技智库主动发声，为生物安全新政提出方案建议。对于当前国际和美国面临的生物安全复杂形势的判断，美国生物安全领域的知名智库可谓“洞若观火”，并积极提供智库思想和政策建议。例如，2017年以来，作为美国政府半官方顶级智库，美国科学院在合成生物学、基因组编辑、生物安全监测计划、合作威胁降低计等方面，几乎同时进行研讨，并抛出《确定合成生物学潜在生物防御漏洞的拟议框架》等在业界具有重大影响力的研究报告，为美国政府部门修订战略目标和方针举措提出系列建议。此外，美国生物防御蓝丝带委员会、约翰霍普金斯生物安全中心、伍德罗威尔逊国际学者中心、兰德公司等智库或其雇员也纷纷发声，围绕生物犯罪与生物恐怖追踪、国家生物安全战略、全球灾难性生物风险等主题，提出系列建议。
美国国家生物安全新战略的可能指向与局限
美国如果推出生物安全新战略，无论该战略是否包含有更多新的其他实质性内容，从长期看，这可能进一步强化美国长期以来在生物科技及生物安全科技领域的龙头地位，但不会从根本上改变其面临的生物安全形势，而且还会进一步复杂化现有的国际社会生物安全形势，对《禁止生物武器公约》谈判和履约造成新的障碍，对国际安全环境形成新的压力。伴随生物安全新战略，在未来2~5年内，美国还是有可能继续提出几个类似合成生物学、基因组编辑、新颖脑神经技术的概念，从而继续维持生物技术和生物安全科技的主导、主动地位，在新型生物制剂、实验室安全、两用研究、传染病控制、反生物恐怖等方面，享有一定先发优势。同时，美国智库将扮演越来越重要的角色，美国生物安全科技布局和生物安全治理体系也有望进一步改善。
特朗普的国家生物安全新战略出台与实施也不可能一帆风顺。人事问题是首要问题。据《华盛顿邮报》报道，特朗普政府安全团队，特别是与生物安全相关的关键部门多个岗位20多名领导层人员目前依然出缺，其中包括美国白宫科学政策办公室主任、健康与人类服务部准备与应急事务副部长、国务院海洋环境和科学事务副国务卿（协调生物防御和大流行疾病）、国际安全和武器不扩散事务副国务卿（协调美国生物武器公约履约事务）、国防部负责核化生防御事务的副部长等，国家生物安全新战略的制定与实施涉及的相关协调事务必然繁杂、耗时。其次，特朗普政府的反精英主义思想以及大幅削减相关部门预算，导致战略政策导向与举措落实之间产生新隔阂。例如，尽管美国科技界对生物安全的声调很高，但在投资、产出与安全需求之间如何平衡，作为务实主义和反精英主义的代表，特朗普团队估计还在拿捏把握。因此，可以推测，尽管特朗普政府有主观意愿，并提出在2017年秋推出一个综合性生物安全新战略和实施计划，但也有充分理由估计，这在短期内较难实现，也很难实施。

《学习时报》2017年11月22日7版

作者 王小理