评论：农村土地承包法修订 重在尊重农民意愿

在近日举行的第十二届全国人民代表大会常委会第三十次会议上，《中华人民共和国农村土地承包法修正案(草案)》首次提请审议。草案规定，维护进城务工农民的土地承包经营权，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件，是否保留土地承包经营权，由农民选择而不代替农民选择。

众所周知，2003年3月开始实施的农村土地承包法为稳定农村土地承包关系提供了法律保障。但在近十年的时间里，随着农村经济的迅猛发展和城镇化建设的有序推进，土地流转的速度不仅大为提高，一些新型的农业经营主体也大量涌现，如何让农村土地承包制度与新的农业生产经营方式相适应，成为一个无法绕过的问题。

法律的修改往往是对新现实的一种反映。十一届三中全会以后，中国实行农户承包经营，在土地集体所有权与农户承包经营权之间实现了“两权分置”，此种格局有利于解放农村生产力，但在当下的农村，随着大量劳动力的进城，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多，于是应运而生了“三权分置”的制度创新，即将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。在农业专家看来，农村土地经营权的独立运行，可以更大范围地优化配置，提升土地利用效率，提升务农劳动力的劳动生产率，堪称为继“包产到户”之后中国农村的又一次重大变革。

而要将“三权分置”这些理论上的优点转化为实际效用，需具备两大前提条件，首先是需要确认“三权”的权利主体，明确权利归属，所以近年来开展的“土地确权”工作必不可少;其次则在于修法。

农村土地承包法的修改要解决哪些问题，中共中央相关文件指出，稳定农村的土地承包关系长久不变，赋予土地承包经营权抵押、担保的权能，农民进城落户不能以退出土地承包经营权作为进城落户的一个前置条件，建立工商资本租赁农地的准入和监管制度，同时还要保障好农村妇女的土地承包权益。

这些要求已经在修正草案中得到了落实。最受关注的，自然应属草案中关于“维护进城务工农民的土地承包经营权”的表述，因为这一点涉及到土地和农民关系的处理，兹事体大。

农民进城潮涌动，许多农户放弃经营自己的承包地，类似状况很可能让人产生印象，似乎当下的农民已经不再像其先辈那样重视土地，这其实是一种误解。很多农民选择进城务工，是因为他看到在城市里可能有更好的发展，但在其意识深处，农村的承包地又代表着其最后的“避风港”。这种心理既可能是传统观念的产物，也可能缘于其对现实利益的认知。要处理好农民与土地的关系，就必须顺应农民保留土地承包权的意愿。

从修正草案中可以看出，草案删除了现行法律中关于承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应将承包地交回发包方的规定。农民保留土地承包权的意愿显然得到了充分尊重，这也意味着国务院此前提出的“不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”等要求即将上升为法律。

相关规定对进城农民意义重大，因为进城务工不代表土地承包经营权的丧失，解除了后顾之忧，从此可以放心进城;但因此受益的绝不仅仅是进城的农民，土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的格局经法律确定以后，经营权配置的优化肯定会使土地的效能得到更充分的发挥。长期以来，在农民进城潮的波及之下，部分地区一度出现了土地抛荒的现象，随着“三权分置”中各方的关系被纳入到法治的框架之内，这一现象将得到根本解决。而将目光超越农村，则无疑还会看到修法对城市乃至对整个社会的利好一面。

给予农民稳定的土地承包经营预期至关重要，农村土地承包法的修改正好提供了这一预期。