用政策激励土地规模经营向粮食生产发展

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出："稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励农民在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营"。

随着工业化、城镇化的深入推进，我国农村空心户、空心村将不断增加。"农民工"在现有2.5亿人的基础上，今后每年还会以1000万人的速度持续增加。在新的形势下，农村土地规模流转的将呈现加速的趋势。

土地规模经营，对于提高农业生产集约化、现代化程度，提高农业生产劳动率，单位面积农产品产出率等，具有多方面的深刻意义。

从近几年的实践看，我国土地规模流转对于粮食生产有边缘化现象。主要表现在：

低效益产生"挤出"现象

粮食是人民生活的必需品，我国历代农民都有种植粮食作物的习惯。饱受饥饿的广大农民，世代都将温饱作为第一位的事情对待。即使是新中国成立以后的较长时间内，农民仍然不敢对粮食生产掉以轻心。

自1978年十一届三中全会之后，我国粮食生产才从产不足需的阴影中走出来。特别是从2004年以来，我国粮食生产连续十年获得增产丰收。2013年全国粮食总产量60193.5万吨（12038.7亿斤），比2012年增加1235.6万吨（247.1亿斤），增长2.1%.国内粮食供给从供不应求，到主要粮食品种供求基本平衡，人民的饮食已经从不可选择的温饱阶段，走向了有充分挑选余地的营养阶段。

当取消计划经济之后，我国对农业生产赋予了充分的选择权。农民种植什么农作物，种植多少，全凭农民根据市场的状况自主决策。

作为人口大国和一定时期内人口不断增长的国家，我国对粮食生产一直实行积极的支持政策。粮食直补、良种补贴、农资综合补贴、购买农机具补贴等政策，不仅持续执行，而且数额还在逐年增加。但是，从种植粮食作物与经济作物的比较来看，生产的低效益对粮食生产产生了"挤出"现象。

2013年是我国粮食最低收购价最高的一年。以2013年为例，按照小麦每市斤1.12元、稻谷1.35元，我国中部地区麦稻一年两熟粮食作物计算，正常年景下种植一亩粮食作物一年的收入只在1000元左右，不及种植经济作物的二分之一到十分之一。

改革开放以来，我国农民的收入虽然有了比较高的增长幅度，近年来还超过了城镇居民收入的增长幅度，但从绝对额来看，差距仍然很大。城镇居民收入是农村居民收入的3.1倍多。实现城乡一体化，到2020年农村居民收入在2010年的基础上翻一番，农民的收入需要加速增长。如果维持现状，农民继续在一亩三分地上靠种植粮食的收入，显然是达不到目标的。

促进农民收入根本上大幅度提高，实行土地的规模经营是必然选择。可是，在市场经济条件下，土地规模经营者追求的种植效益的最大化。种植粮食收入的低效益，不可能是他们的选择目标。种植粮食的低效益产生的"挤出"现象，随着土地经营规模的逐渐扩大而愈发放大。

高成本产生"畏惧"现象

投入产出，是经营者首要关注的问题。当投入小于产出时，经营者有利可图，可以继续再生产，或者扩大再生产；当投入大于产出时，经营者将难以为继，无力继续再生产；当投入与产出相当时，经营者就要考虑再生产的选择方向。

对于粮食生产来说，规模经营者要考虑双重的生产成本。一方面是生产的直接成本，如生产资料、劳动力成本；另一方面要考虑土地流转费用。只有当生产粮食的收入能够收回成本之后，还能够获得社会平均利润之时，也就是投入得到产出的回报，并获得预期利润，经营者才会继续进行粮食生产。

近年来，随着土地资源的紧缺，社会对土地流转的加速，土地流转费用也在直线上升。很多规模经营者流转土地生产粮食的收入，在正常年景，经营得好的，正常年景下仅能够支付流转费用；经营稍差一点的，连支付流转费用都不够。不少粮食生产大户、"粮王"亏损破产，就是鲜活的例证。

粮食生产的高成本，带来粮食生产收入的不稳定性，回报率可能出现负面性，导致规模经营者产生畏惧心理而调整种植结构，转向生产其它能够产生高效益的农作物。

高投入产生"失落"现象

粮食生产不仅周期长，而且投入大。

作为粮食生产的平台，粮食生产基础设施不可或缺。水、电、路、机械等都必须配套。

从一家一户农民手中流转过来的土地，地块分散。要提高劳动生产率，就必须要对土地进行整理。按照目前国家的标准，每整理万亩土地，需要1500多万元的开支。整理后的土地，至少要耽误一季粮食的种植。

水利是农业的命脉，也是粮食生产的命脉。流转土地进行规模经营，水源是必不可少的。而我国农田水利设施欠账较多，保证规模生产粮食必须要对水利设施进行必要的整修。挖渠引水，筑坝清塘等，都需要大量的资金投入。

在农户分散种植粮食的时候，大多是人工劳作，而规模经营后，基本上是机械化操作。适应现代化生产需要，就要对进入流转土地的道路和田间作业道进行整修。这也需要支付不小的资金。

规模化生产粮食，主要优势之一，就是使用机械化提高劳动生产率。如果达到一定生产规模，就必须配备相应的、价值不菲的农业生产机械。

除了上述设施之外，充足的电力供应、粮食储存设施的建设等，无一不需要大量资金支撑。如此巨大的高投入，如果种植粮食得不到预期的回报，规模经营者无疑会产生失落感，转而从事其它种养、加工业。

粮食安全关乎国家安全。2013年中央经济工作会议确定2014年六项经济工作任务之首，就是"切实保障国家粮食安全".会议指出："必须实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全。更加注重农产品质量和食品安全，转变农业发展方式，抓好粮食安全保障能力建设".

我国虽然获得了粮食生产的"十年丰",但是，我国粮食的自给率已经降到了90%以下。2012年我国三大主粮净进口总数为1900万吨左右，2013年前7个月的总数也已达1143.9万吨。不仅如此，继玉米在2011年进入"全面进口元年"后，中国亦有望于今年超越埃及，成为全球最大的小麦进口国。据国家粮油信息中心预测，进口总量将达650万吨

保证18亿亩耕地红线，保证口粮自给任重道远。

随着党的十八届三中全会精神的落实，我国农业生产的规模化进程将深入推进。如果按照现在状况，粮食生产边缘化持续，我国的粮食安全将难以保证。避免粮食生产边缘化，就要从政策上激励土地规模经营向粮食生产发展。

粮食直补政策倾斜

实践证明，对粮食生产环节的直接补贴，如我国实行的粮食直补、良种补贴、农资综合补贴、购买农机具补贴等政策，能够使种粮农民得到直接的生产补偿，起到很好的激励作用。

从目前的情况看，粮食直补是直接补贴给承包耕地的一家一户的种粮农民的。农民的耕地流转后，流转者得不到粮食直补资金，不利于调动规模流转者生产粮食的积极性。

在我国现实状况下，如果将本来就不多的粮食直补资金切一块出来补贴到规模流转者，势必挫伤千家万户农民生产粮食的积极性。在一个相当长的时期内，我国的粮食生产还离不开千家万户农民。

我国地域辽阔，不同的地理位置决定了粮食的生产方式不一样。平原地带土地平整，有利于机械化作业，土地易于流转，形成规模化生产；丘陵地带，有的地方土地相对平缓，适合小型机械作业，也有利于土地流转，规模经营。有的地方与山区一样，地形崎岖，只能够人工作业，土地流转困难，还要靠千家万户来生产。即使是平原地区，各家各户农民的条件不一样，也不可能一下子全部将土地流转出去，还有一部分农民愿意日出而作，日入而息。因此，在短时期内还需要继续保留、并不断加大对种粮农民的粮食直补。

如何既要保持对千家万户种粮农民的粮食直补，又要兼顾对规模生产粮食者的补贴呢？基于我国的国情，可以保留对千家万户种粮农民的粮食直补，充分发挥他们生产粮食的积极性。同时，为了鼓励粮食生产的规模化，促进土地流转，国家在增加粮食直补资金时，适当拿出一部分用来直补规模化粮食生产者。

基础设施建设支持

粮食是人们餐餐、天天离不开的必需品，粮食生产是永恒的、持久的，任何时候不可停止的。

在我国有限耕地上生产能够保证自己保口粮、做到谷物基本自给、口粮绝对安全的粮食，提高单位面积产量是最佳途径。要提高粮食单位面积产量，就必须改善生产粮食的基础设施。

由于国家财力的限制，对于18亿亩基本农田的基础设施建设和维护，不可能全面覆盖，一蹴而就。农业基础设施建设，需要国家支持，也需要全社会动员，合力推进。金融部门在此方面大有可为。

以土地整理为主的农业基础设施建设工作，国家每年都有计划地在有序推进。在新的形势下，有必要将这种整理工作，与土地规模流转结合起来。对土地规模流转者，优先给予政策倾斜。可分类予以支持。对具备一定规模的土地流转者经营的土地，直接纳入国家土地整理规划，按照国家现行政策，给与土地整理资金；对于流转土地规模尚未达到国家土地规划面积要求，但具有一定规模、流转时间较长的经营者，给与一定土地整理补贴。与此同时，国家在水利建设资金、环境保护资金等方面，也要拿出一部分资金支持土地规模流转者进行土地整理，为粮食生产提供基础设施保障。

金融产品创新给力

资金是产业发展的血液。没有足够的固定和资金流动，就不可能有产业的发展。特别是资金需求量较大的规模粮食生产，更需要雄厚的资金支持。

市场经济条件下，对产业发展的资金支持，要在政府的引导下，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

粮食规模生产，是国家粮食安全的需要，也是金融机构扎根农业沃土，抢抓机遇发展的大好时机。粮食生产规模经营，需要巨大的投资，在国家的支持之下，就是一个巨大的金融新的增长点。抓住这个机遇，就会使金融机构更好更快发展壮大。

金融机构支持粮食规模化生产，应在创新金融产品上做文章。

土地流转经营权贷款。粮食规模生产者从农民手中将土地承包权流转过来之后，就具备了经营权。政府有关部门要帮助建立和完善土地流转的合法手续，保障农民和土地流转者的合法权益。金融机构可以根据合法的土地流转手续，给与土地经营权贷款，以缓解土地经营者的资金投入压力。

农业基础设施建设贷款。打基础，管长远的农业基础设施建设，需要数量巨大的资金投入。对于土地流转经营者来说，起步阶段很难有充足的自有资金来源，这就需要金融机构提供基础设施贷款予以支持。

粮食商品抵押贷款。土地流转者生产的粮食，绝大多数是商品。对于经营者来说，出售这些粮食是要根据市场状况决定时机的。当市场价格达到经营者预期时，他们就会及时出售；当达不到预期市场价格时，他们就会暂时储存，等待时机。当粮食市场价格符合经营者预期，粮食能够及时出售时，经营者可以及时将粮食商品变为货币，再生产能够顺利进行。但是，当粮食市场价格不符合经营者预期，需要将粮食暂时储存时，粮食商品就不能够及时转变为货币，资金周转就存在问题，再生产就难以进行。针对这种情况，金融机构就可以采取仓单抵押贷款方式，提供贷款支持。