加入WTO以来中国油菜籽及其制品进口分析
国家粮油信息中心
摘要：加入WTO以来，中国油菜籽及其制品在国际贸易中处于净进口国地位，进口量年度波动较大，进口来源高度集中，且易受国际市场和国家政策调控的影响。本文从多角度分析了中国油菜籽及其制品进口的影响因素，以期发现引起进口波动的主要原因，有助于预测中国油菜籽产业的未来走势及制定发展战略。
20世纪80年代以来，中国一直是世界上最大的油菜籽生产国和消费国，油菜种植面积与油菜籽产量逐年增长，2011年油菜播种面积达到710万hm2，油菜籽产量1343万t，仅次于加拿大。随着国内食用植物油消费需求的不断增长，以及畜禽养殖业的快速发展，国内生产已不能满足消费需求，油菜籽及其制品的供需缺口越来越大，只能依靠从国际市场进口弥补产能不足，从而由油菜籽净出口国变为净进口国，对国内粮食安全构成了一定的威胁。
一、中国油菜籽及其制品的进口格局
油菜籽是重要的油料作物，是油脂加工的原料，其压榨后成品为菜籽油和菜籽饼粕。本文采用联合国商品贸易统计数据库（UNCOMTRADE)的统计数据，以HS1992分类法界定油菜籽及其制品，即油菜籽为HS1205，菜籽油为1514，菜籽饼粕为2306下的230641和230649两类。
（一）油菜籽的进口格局
1994年以前中国油菜籽以出口为主，但这一格局在1994年发生转变，当年油菜籽出口量仅有1.17万t，比前一年下降了86%，而进口量却猛增至14.33万t。油菜籽进口急剧增长与当时中国宏观政策变动以及国内市场需求有关，中国于1993年放开油料市场，国内长期积聚的油料消费需求获得释放，而供给能力远低于市场需求，只能依靠进口弥补供需缺口，自此中国成为油菜籽的净进口国。2001年中国加入WTO后，油菜籽进口表现出在波动中增长的趋势，12年间进口量增长了4.92倍，但各年进口量波动较大，2013年达到历史最高点。国际市场油菜籽价格对中国油菜籽进口有着显著影响，从未来的发展趋势看，一旦油菜籽主产国产量提高，国际市场油菜籽价格回落，中国油菜籽进口量有可能继续上升。
（二）菜籽油的进口格局
改革开放以前，中国基本不进口菜籽油，1985年中国放宽了植物油进口政策，此后菜籽油进口量增长较快。由于中国油脂加工工艺落后，加工成本居高不下，2002年以来中国一直处于菜籽油净进口国的地位，出口量很小，而进口量增长显著，到2013年已经达到152.68万t（图1）。2006年之前中国对进口菜籽油实行关税配额制度，菜籽油的普通关税税率为170%，2006年中国取消食用植物油的关税配额，实行9%的统一关税，税收优惠政策以及国内外市场菜籽油的价格差，使得进口菜籽油在国内具有很强的竞争力，将在很长一段时期内对国内菜籽油的生产和销售造成冲击。
（三）菜籽饼粕的进口格局
菜籽饼粕是油菜籽榨油后的副产品，由于国内菜籽饼粕中含有硫代葡萄糖苷、植酸、单宁、芥子碱、皂素等有毒物质，必须经过脱毒处理后才能作为饲料使用，因此过去主要是将菜籽饼粕直接作为肥料还田，使用量小，而且价格低廉，在国际市场上具有价格优势，可以大量出口。加入WTO以来，由于国内畜禽养殖业的快速发展，对蛋白饲料的需求不断增长。随着菜籽饼粕加工技术的改进，大量菜籽饼粕被开发为饲料，因此菜籽饼粕进口量逐年增长，2006年以后已经大大超过出口量（图１）。
二、中国油菜籽及其制品的进口来源
在2003年之前，中国油菜籽进口来源广泛，加拿大、澳大利亚、法国、德国、英国和波兰等国家都曾向中国出口油菜籽，但随着欧盟国家生物柴油产业的快速发展，油菜籽被大量用于生产生物柴油，几乎不再出口。2003年以后中国油菜籽的进口来源趋于集中化，加拿大成为最大的进口来源国，除2005年和2013年以外，基本占中国油菜籽进口量的95%以上，而从俄罗斯、澳大利亚、蒙古、乌克兰进口的油菜籽数量极少（表1)。2013年由于加拿大双低油菜籽卡诺拉被怀疑感染黑胫病，中国出台了限制进口政策，造成中国从加拿大进口油菜籽急剧下降。
中国进口的菜籽油主要是低芥酸菜籽油，进口来源集中于加拿大、澳大利亚、美国和阿拉伯联合酋长国等国。加拿大仍然是中国菜籽油最大的进口来源国，占中国菜籽油进口总量的比重长期保持在90%左右。2013年受到中国限制进口政策的影响，进口量大幅下降，而从阿拉伯联合酋长国进口的菜籽油比重上升到13.44%。
中国在2006年之前进口菜籽饼粕数量很少，且全部来自于印度，2006年以后进口量增长迅速，除印度以外，也从巴基斯坦、埃塞俄比亚进口菜籽饼粕。从2010年开始，加拿大取代印度成为中国第一大菜籽饼粕进口来源国，同时由于在印度菜籽饼粕中检出孔雀石绿，中国对其全面禁止进口，2013年主要从巴基斯坦和埃塞俄比亚进口菜籽饼粕。
三、中国油菜籽及其制品进口的影响因素
（一）国内油料与蛋白饲料的供应不足
自1993年取消食用油定量供应政策后，中国食用油消费需求快速增长，食用油产需缺口不断增大，因此1998年以来中国大量进口大豆、油菜籽、菜籽油、棕榈油等油料作物。食用油加工需求旺盛，是导致油菜籽进口量增加的主要原因。据统计，2010年全国已有油脂企业6000多个，年加工能力在8000万t左右，其中日压榨能力在1000t以上的企业有40余家，而目前中国油料年产量仅有3000万t左右，加工能力严重过剩，原料需求只能依靠进口。
同时，随着中国畜禽养殖业的迅猛发展，对蛋白饲料的需求快速增长，蛋白饼粕的供需缺口不断拉大。20世纪90年代以前，国内菜籽饼粕主要作为肥料使用，从2000年起，蛋白饼粕消费进入高速增长时期，尽管国内油菜播种面积和油菜籽产量都有所提升，但产需缺口仍然较大，必须依靠进口油菜籽加工来弥补缺口。
（二）国际市场价格波动与国家政策调控
国际油菜籽价格与中国油菜籽进口量呈高度负相关关系，即国际油菜籽价格下降，则中国进口量增长，因此中国进口油菜籽较多的年份，往往正是国际油菜籽价格处于低谷的时期。1994年前国内油菜籽价格低于国际油菜籽价格，因而在此之前中国进口油菜籽数量也较少，1994年后国内油菜籽价格逐步高于国外油菜籽价格，而且国外油菜籽尤其是加拿大油菜籽含油量高于中国，使得国产油菜籽竞争力下降，为国外油菜籽进入中国市场创造了条件。
同时，油菜籽进口受国家宏观政策的影响也较大。2008年爆发金融危机后，为保护农民利益，防止油菜籽价格过低，中国首次出台了油菜籽托市收购政策，当年油菜籽的临储价格为每千克4.4元，之后国家继续执行该项政策，并不断提高油菜籽收购价格。但这一时期国际油料市场价格大幅下跌，2008年进口油菜籽价格每千克不到4元。出于经济利益的考虑，国内油料加工企业更倾向于选择进口油菜籽，油菜籽进口量急剧增加，2009年创下328.59万t的历史最高纪录。不仅严重冲击了国内油菜籽市场，也对油料加工业造成不利影响，为此，国家在2009年11月出台了限制油菜籽进口的政策，2010年和2011年油菜籽进口量就出现明显下降，分别降至159.98万t和126.23万t。
（三）降低进口关税及取消配额管理
20世纪80年代以前，中国高额的关税限制了油菜籽及其制品的进口。1994年中国以差别税率管理植物油进口，对进口油菜籽和菜籽油征收13%的增值税。1996年对植物油实行关税配额管理制度，配额内的税率很低，超过配额的关税较高，如油菜籽配额内关税为12%，配额外优惠关税率为40%，配额外普通关税率为80%；菜籽油配额内关税为20%，配额外优惠税率为100%，配额外普通关税率为170%。但实际上中国油菜籽及其制品的进口量始终低于配额量，因此普通关税税率并没有对油菜籽及其制品的进口起到限制作用。2001年油菜籽进口关税调整为12%，2006年取消配额限制，进口关税降至9%；2002年菜籽油进口配额内关税降到9%，2006年取消配额限制，实行9%的单一关税。
中国对油菜籽及其制品实行低关税政策和取消配额管理，放开了进口限制，是油菜籽及其制品进口激增的一个重要因素。新一轮WTO谈判中涉及农产品关税减让的问题，农产品关税削减将是大势所趋。目前中国油菜籽及其制品的关税已经处于较低水平，关税削减并不会造成进口量的大幅度增长。
（作者：张建英 樊文斌 金良）
