农业供给侧结构性改革改什么？

郭晓鸣

农业供给侧结构性改革的根本目标是提高农业综合效益和竞争力，需要破解的基本难题是资源错配、供需脱节、市场扭曲的矛盾，核心就是要优化农业资源配置，减少无效供给，解决农业结构调整难和农民增收难的两难困境。进一步推进农业供给侧结构性改革，必须坚定不移地走深化改革之路，着眼于消除体制和政策对供给端形成的严重束缚，通过制度创新和政策突破，推动农产品供给适应不断发展变化的需求，推动改革取得实效。

农业供给侧结构性改革要聚焦关键问题

在确切意义上，农业供给端的改革应当是由需求端导向和推动的。当前，我国城乡居民正在发生十分显著的消费需求升级，对农业供给端的影响重大而深远：一是农产品从数量消费向数量消费与质量消费并重转变，农产品需求差异化日益明显，消费者更加注重农产品的品质和安全。二是农产品从单一产品消费向产品消费与服务消费并重转变，农业的多功能拓展不断深化，观光农业、休闲农业、体验农业、康养农业、创意农业等新的业态不断成长。这两方面的消费需求升级，已成为我们推进农业供给侧结构性改革的重要机遇和驱动力。

一方面是需求快速升级，另一方面是供给严重错位，从根本上看，农业供给侧结构性改革就是要打破供给端存在严重制约的体制和政策束缚，通过制度创新和政策突破，推动农产品供给适应不断发展变化的需求。因此，把我国农业面临的所有发展问题，无所不包地纳入农业供给侧结构性改革范畴是不恰当的，把农业发展问题简单地与改革问题相混淆，不仅可能弱化改革强度甚至偏离改革主题，而且还会导致实践中假改革和伪改革现象蔓延，致使农业供给侧结构性改革难以实现预期目标。当前来看，急需从供给端突破的改革任务集中在以下3个方面：

一是优化产业结构的改革。我国农产品生产的区域结构、产品结构、品种结构和品质结构都面临着优化提升的紧迫任务，关键在于，当前农业产业结构面临的问题不是数量或者布局的简单调整就能予以解决的，各地在结构调整优化中普遍存在的农业产业短期化和同构化现象，背后大都出于地方政府过度行政干预的深刻诱因。非市场化的产业结构调整方式已带来一系列现实矛盾和潜在风险。因此，优化产业结构的重点和难点依然在改革方面，要从农业要素配置方式改革、农业经营方式改革、农业投资体制改革等方面发力，在进一步激活生产要素和校正支持政策的基础上，加大力度培育适度规模的新型经营主体，构建以市场化配置资源为主导的产业结构优化升级新动能，以更加规范的市场化制度和更加合理的产业政策支持新的经营主体、新的产业业态、新的发展方式。

二是降低生产成本的改革。生产成本高企已经成为农业产业竞争力下降和农民增收困难的重要影响因素，其中，土地成本、人工成本和融资资本不断上涨是最为突出的矛盾。值得关注的是，我国土地流转价格不断上升同普遍的土地粗放利用及撂荒面积增长并存，并非严格意义上的土地供不应求推动。在同一区域，规模不等的土地流转方式甚至存在显著的流转价格差异。虽然从短期看土地流转价格上升有利于农民增收，但现实中不赚钱也愿付高租金的涉农企业，或者靠政府财政补贴弥补，或者能够获得利益更大的项目资金支持，由于不充分考虑投入产出，非市场化运行导致农业项目的成功率较低，一些涉农企业进入农业领域的动机不纯，欠下土地租金和农民劳务费“跑路”的现象时有发生，最终遭受损失的仍然是农民。因此，建立和完善更完备的土地流转市场，支持入股、托管、代耕等更加多样化的低成本流转土地方式，以服务规模弥补土地规模的制约，无疑是降低土地成本改革的最主要方面。同理，人工成本过高虽然有劳动力不足的直接诱因，但社会化服务体系发展严重不足应是更关键制约，而融资成本较高则是农村金融和保险体系改革滞后的必然结果。因此，以深化改革为主线构建更有效率的农业社会化服务体系和农业金融保险体系，同样是降低农业生产成本改革中十分重要的内容。

三是补齐发展短板的改革。我国农业虽然总体上实现了较快发展，从传统农业向现代农业转型的步伐不断加快，但3个方面短板制约仍十分明显，亟待补齐补强。首先，农业发展中人力资源短缺问题全面显现。我国农村人口老龄化的问题比城市更为突出，未富先老的矛盾十分尖锐。农业劳动力从老龄化向高龄化的快速发展，不仅直接推高农业人工成本，而且促使老龄化的农村家庭由多种经营向单一经营转变、向自给自足转变，结果是农业的兼业化和粗放化不断发展，“谁来种地”成为普遍性的突出矛盾。补齐农业人力资源短板，构建城乡劳动力双向流动机制，已经成为关系农业现代化发展全局的重大问题。其次，农业基础条件较差的制约日趋显现。现有农田基本建设模式的建设目标和对象存在偏差、建设成本较高、难以建立内生性后续管护机制等弊端已经显现，必须以更具规模理性的新型经营主体为主要对象和以自主参与为基本方式，重构农田基本建设模式，有效改善农业基本生产条件。再次，农产品质量安全和农业生态环境治理的紧迫性日益突显。未来农业的发展方向必然是绿色、健康、安全的高品质农业，但就现实看，我国农业生态环境恶化问题仍然突出，农产品质量安全隐患犹存，要以深化改革为手段构建新的发展型农业生态系统，以建立可追溯体系为重点保障农产品质量安全，通过改革补齐农业可持续发展短板。

农业供给侧结构性改革要瞄准六大突破点

一是强化农业经营体系建设。分散的小农户经营难以承担起农业供给端优化产业结构的重要任务，必须全面创新农业经营体系，实现对农业转型升级的基础性制度支撑。首先，要以进一步深化土地三权分置改革为基础，加快培育种养大户、家庭农场、农民合作社等更稳定和更具规模理性的新型农业经营主体。其次，要通过健全培育体系、建立资格制度和完善支持政策，开放性地培养造就高素质的新型职业农民队伍。再次，要强化政策支持，进一步促进服务主体多元化、形式多样化、运行市场化，加快建立和完善与现代农业生产方式相适应的农业社会化服务体系。

二是优化农业支持政策。实施农业供给侧结构性改革要完成调结构、降成本、补短板等目标任务，都必须依靠农业支持政策，关键要在两个方面实现突破。一方面是优化财政投资体制，以新型经营主体为政策支持重点，提高财政支农政策的精准性和有效性，强化对重点领域和关键环节的政策支持。另一方面是建立和完善涉农资金整合平台，构建财政支农项目与新型经营主体的直接对接机制，有效提高财政资金投资效率。

三是调整粮食安全战略。保障粮食供给基本安全，是推进农业供给侧结构性改革必须坚持的底线。在新形势下，粮食供求弱平衡和紧平衡将成为常态，以农户为主的“分散化”粮食安全保障模式将越来越难以为继。因此，必须因势利导及时调整粮食安全战略，以粮食优势产区为重点，以粮食专业大户、粮食家庭农场、粮食专业合作社为主体，依靠适度规模等优势，逐步向区域化集中式的粮食安全模式转换。

四是建立农业绿色发展机制。大力拓展生态农业和循环农业等新的发展路径，实现保护与利用并重，兼顾保障优质农产品产出、确保农产品质量安全、优化农村生态功能的多元发展目标。全面实施农业标准化战略，突出优质、安全、绿色导向。在提高农业生态环境质量、提升资源利用效率、减少农业面源污染、健全农产品质量安全体系等方面实现重大突破。

五是创新农田基本建设模式。合理调整农田基本建设的目标取向，在增加耕地数量和提高耕地质量的同时，更加重视改善机械化、设施化等生产条件，通过土地田形调整、建设高标准田间道路和配套沟渠等措施，为现代农业发展奠定重要的生产基础。合理调整农田建设的招投标制度，将新型经营主体直接纳入项目建设主体，通过农民主动和全程参与，不仅保证农田基本建设项目决策更合理，实施更顺利，成本更低，效率更高，而且有助于构建农田建设项目最为缺乏的后续维护管理机制。

六是进一步深化关键性改革。我国推进农业供给侧结构性改革必须坚定不移地走深化改革之路，通过制度突破有效激发农业供给端的内生动力。一方面，着力破除妨碍农业资源要素优化配置的体制障碍。加快农村土地三权分置改革和农村集体产权改革步伐，健全农村产权交易市场，促进农村资源要素实现更高效率和更高效益的优化配置。另一方面，进一步深化农村金融和农业保险制度改革，探索构建与现代农业高投入、高风险特征相适应的农村金融保险制度。

（作者单位：四川省社会科学院）