何秀荣：关于我国农业经营规模的思考
发表日期：2017-07-23 09:19PM 阅览次数：
无论政界还是学界、中央部委还是地方基层，都清醒认识到中国的农业问题很多，其主要根源是农业经营规模过小。因此，推进农业规模经营就成为当前农业政策的主要目标之一。但在农业经营规模问题上众说纷纷、见仁见智，其中不乏大量感觉良好但模糊不清、经不起推敲甚至错误的看法，有些是似而非的见解还影响甚广。因为看法会影响公众认识、政府战略安排和具体政策，所以，本文将以思辨性方式对农业经营规模问题作一下探讨，以期有助于中国农业经营规模的深度认识和健康推进。
随着现代经济发展，农业在国内产业竞争中相对衰落的问题会越来越突出，这种演变在农场规模细小的( 往往是人地比例紧张的) 国家似乎已是现代经济发展中农业的一般轨迹，只是各国的演变速度有所差异而已。日本和韩国是如此，今天的中国正在如此，未来的越南也将会如此。究其原因，主要是细小的农场规模无法使务农收入跟上社会人均收入水平的提高。因此，这些国家或地区的小农往往不是走向兼业化就是离弃农业，其实质都是转向非农产业，只不过是部分转行还是完全转行而已。兼业化固然可以在一定程度上弥补农户收入，但并不能提高农业的竞争力，因为它没有改变小农不适合现代经济的障碍因素。短期内，农户收入得到了一定的维持; 但长期中，务农收入不足问题继续发酵，农户加大非农兼业来跟上收入增长的结局是，久之下去，非农产业质变为主业，而农业却变成了被兼的副业。日本农业统计中的“第二兼业农”就是指这类农户，2014年这类农户占全部农户的比重已经上升到了57. 4%。政府为了维持农业而不得不通过价格、收入、保险补贴、生资补贴等政策向农业提供支持，好在补贴农业往往具有很好的理论依据和舆论支持，一是农业具有市场交易中未得到补偿的公共产品属性( 如环境、景观、食物安全等)，另一是扶持贫困群体，而小农往往已属于收入弱势群体。
如果一国农业能够在行政疆界内独立封闭运行，那么，上述一切还可以持续下去，因为这个国家的食物需要依靠本国农业提供，政府愿意为此买单，以农产品为原料的加工企业会为此买单，最后是消费者也不得不为此买单，至多只是农业日益成为国家财政的一个沉重包袱而已。但进入全球化开放经济环境中情况就变化了，农产品供给不再由本国农业所垄断，此时，本国农产品竞争力弱的问题就不仅仅是学者们议论的话题，而且会直接表现为市场上的节节败北，因为本国市场上的农产品价格已不能由国内自给决定，国际价格也不再是邻家的参考价格，而会因产品进口依存度来影响本国市场的价格。一旦存在明显的内高外低的价格差，不仅农产品加工企业会转向海外购买农产品原料，消费者也会转购国外农产品，甚至农产品走私也应运而生。国际价格就成了“价格天花板”，政府的农产品价格保护就会造成“洋货入市、国货入库”的结果。一旦本国政府过度干预市场与价格、或者提供国际规则之外的补贴，外国政府就可能与你对簿国际公堂。中国目前就处于这种进退两难的困境。
当一国农业处于这种困境时，提高农业竞争力( 对外的国际竞争力、对内的产业竞争力) 就成为该国农业的首要任务，导致竞争力低下的农场规模细小问题就成为瓶颈问题和根源问题。此时，首先只有把农场规模扩大到具有农场经济可持续性的底线之上，才有机会再来缓解农业中的一系列其他问题，否则任何农政措施实际上只是治标不治本的“苟延残喘”措施，任何关于加快农业技术进步、发展现代农业之类的言词都只是镜花水月的空谈。日本大约可以作为这种农业发展轨迹的典型代表，在经过战后60 年低效农业政策挣扎后，日本终于面对国际农业新态势和发展趋势，断然采用以形成适度经营规模为目标的新的农场规模推进政策。中国目前也不得不大力度推进农场规模政策，力图为缓解农业问题、农业现代化奠定农场规模这块基石。
谈及农业经营规模问题时有几点需要明晰。
首先是概念。今天国内普遍使用“农业经营规模”一词，在农业经济学范畴内，确切地是指微观层面上的农场经营规模(常称为“农场规模”)，其中“农场”一词涵盖了农户、合作社、公司等各种从事农业的基本生产单位，即农户农场(国外常称为“家庭农场”)、合作农场、公司农场。这里如此费墨进行概念界定，是因为本文讨论农场规模时将农户也称为农场，以免引起读者误解。
其次需要明晰的是，目前讨论农场规模问题时大家所指的问题是农场规模过小的问题，主要取向是将农场规模扩大到务农收入底线之上的经营规模，最好能达到适度农场规模(即国内俗称的“规模经营”)。进一步需要明晰的是，不同作物的适度农场规模是不同的，说中国的农场规模太小，实际上是指粮棉油糖等依靠土地集约的大田作物生产的农场规模，绝不是指生产蔬菜、花卉、水果的农场规模，也不是指养殖业的农场规模。因为，这些生产对象的农场并没有严重的农场规模太小的问题，也基本没有农场规模难以扩大的问题，它们依靠的主要是技术集约或资本集约。
在传统农业中，一定区域内农场间的技术水平和土地生产率大体相近，农场的经营规模基本上取决于投入生产的农地数量。但随着资本主义农业的兴起，资金与技术投入及其使用效率逐渐发挥越来越重要的作用，农场的经营状况已经不完全取决于农地规模，于是，人们增加了产出指标来衡量农场规模。但今日中国的农户农场规模很小，没有较大的农业产出，商品农产品就更少，耕地之外的其他投入总量也比较少，影响农户农场产出规模的主要因素还是农地规模，具有较强的传统农业下的规模特征。因此，今天中国在衡量农场规模时基本上还是采用农地规模。因此，大农场规模的核心内容是扩大农地规模。
一国农业的状况，如生产的经济效益和技术效率、产品质量、发展持续性、国际竞争力等，都需要通过农场这个“生产细胞”的终极状况来体现。如果农场“细胞”具有极强的经济生命力，该国农业才能对内具有产业竞争力、对外具有国际竞争力;如果农场“细胞”奄奄一息，不要说该国农业的竞争力，恐怕连其前途也将是可悲可忧的; 哪怕它今天看上去还貌似不错，但实则病入膏肓。追求农场规模经营的实质是使农场“细胞”具有活力。
小农务农为什么达不到社会平均收入水准?很多人把它归咎于农产品价格太低和生产成本过高，这种归咎有时并不符合事实，至少不符合今天的中国。中国粮棉油价格已经是世界的价格高地，正因为这种价格高地的缘故，国外农产品飘洋过海、缴纳关税后进入中国市场，依然比国产农产品价格要低，看来价格低的说法难以成立。说到成本，目前中国的农产品成本确实高于国外，主要高在人工费和地租。在经济快速成长阶段，越来越贵的人工费用使得不采用机器作业的小农不堪重负;中国的耕地租金已是美国的五倍之上。有点经济学常识的人都知道，由于生产与盈利模式不同，仅仅以价格和成本来衡量土地收入状况往往是不正确的，无论是价格还是成本如何，净收入才是核心。中国粮棉油产品的亩净收入(农户自身劳动收入+利润)已经大大高于美国、欧盟和南美生产者。既然中国粮棉油的亩净收入高于竞争对手，为什么还竞争不过他们呢?原因就在于小规模的净收入总量太少。国外竞争对手的农业收入足够他们过上高于社会平均水平的生活，而中国小农的农业收入连维持基本社会生活都做不到，农地规模在农户收入中起了决定性的作用。不仅对中国小农是如此，对欧盟农场也是如此，欧盟农场在农业补贴、社会化服务、农民素质等方面比美国和南美农场有过之而无不及，但依然竞争不过他们的主要原因就在于农地规模不如对手。
农业技术专家和“理论”经济学家往往拿农业技术进步来为农业增产增收说事，当农民连地都不愿意种的时候，还让农民去采纳那些费工费时增加不了几个钱的先进农业技术( 比如获取有机肥、三耕五锄等)，有几个农民会愿意去做? 农民也许鄙屑地说农业那“三瓜两枣”有它不多没它不少，值得如此去流汗受累吗? 换做我们自己是农民，我们会去做吗? 也许买点良种一用、买点化肥一撒、买点农药一打，已经对得起农业了。应用农业技术进步是有条件的，一切有利于农业经营的行为都需要一个值得投入的价值底线，过小农业规模使得这一切多落在了价值底线之下。因此，中国很多的农业技术进步成果大多止步在科技人员的试验田和评奖表上，有多少真正进入了农户应用?
今天中国农业以污染为代表的生态不友好性是十分明显的，以高残留为代表的农产品质量问题是非常出名的，不然怎么会有全社会的“今天吃啥安全”的担忧? 在立法和执法不足的社会中，农业的现代投入物越多，食品安全问题和环境污染问题就可能越严重，因为现代农业的作业规程化和产品标准化在千家万户的小农基础上很难实现，政府监管就更困难了。农场的规模经营将大大有助于农业的标准化体系的建设和应用，大大有助于提高政府监管的有效性。
为了支持农业，各级政府对农业的补贴投入越来越高，支持力度越来越大，在一国经济高速增长时期，财政收入增长还背得动农业补贴这个大包袱; 而当经济转入常规增长时，农业补贴的包袱就日益沉重。连欧盟这样的发达经济体也不得不于21 世纪初启动“千年农业改革”，其内因就是农业补贴使其财政濒于破产。中国尽管支出了巨额农业补贴，补贴效果又如何? 以粮食生产为主要补贴对象的种粮补贴，多数地区在每亩150～300元的范围，由于农户农场规模狭小，全年大田作物生产补贴大约占到农户纯收入的3%～5%，补贴效果杯水车薪。中国经济发展已进入“新常态”，农业生产补贴增长难度加大，而社会收入水平还将继续增长，对小农的普惠式大田作物生产补贴政策效果难容乐观。扩大农场规模、减少补贴农民人数，显然会产生“粥量不变、分粥和尚减少、每个和尚粥量增多”的效果; 如果“粥量”还能有所增多，“每个和尚分到的粥”就能更多。
不少为小农唱赞歌的人认为小农是微观上最富有责任活力的，如果配上良好的社会化服务，就能产生最好的效率。但他们忽略了现实中最根本的一点: 当农民对农业失去指望时，理论上的责任活力只是一个虚无缥缈的空洞说法，换句话说，连地都是凑合着种甚至不想种了，还指望谁去尽心尽力地“绣地球”?他们可能也忘了，社会化服务也是需要一定的农场规模来支撑的，当农业规模细小到社会化服务成本很大时，社会化服务真的还能发挥较高的效率吗? 恐怕连维系它都需要财政输血?
中国农场规模过小是影响农户务农生存的首要因素，进而影响农业技术进步、农业竞争力、农业发展等，实行规模经营已成各界共识，也是中国农业发展的必过之坎。扩大农场规模遵循着这样一条思路: 从农民的利益关心出发，通过扩大农场规模使之达到经济可持续性的农场规模底线( 甚至达到适度农场规模) ，从而吸引部分农民愿意专业专心从事农业。在此基础上，首先实现政府对粮棉油糖大田农业生产的期望，通过经济可持续性激发农民的务农动力来加快技术进步，进而提高土地生产率、劳动生产率、产品优质化、农民素质化，最终实现从传统农业到现代农业的转变。
强调适度农场规模，也即认为过小和过大的农场规模都是不足取的。农场规模太小则不能吸引农民务农，进而引发诸多农业问题。反对农场规模过大的理由主要有两点:一是农场规模过大虽给务农经营者带来可观收入(尤其是在补贴条件下)，但往往从资源效率角度被指与高土地生产率的社会目标相悖，甚至会出现经营能力不足而亏损;二是从社会公平角度认为农场规模过大不符合农地稀缺国家中农地资源占用公平性的价值观。上述指摘有现实依据，尤其对“垒大户”的反对更烈。但难题是实践中如何把握农场规模的“适度”。书本主义者往往会开列出多达数十个决定“适度”规模的因素，事实上，不同时期、不同地区的决定因素往往没有几个，并且决定因素是遵循“木桶原则”的瓶颈序的。
说到适度经营规模，一般从两种“适度”来考虑:一是技术视角的适度规模，以求取最佳技术效率。比如一台55马力的拖拉机所匹配的适度耕地规模，这种“适度”是可以用技术参数来客观计量和评价的，所以其评判也往往容易取得一致公认。二是经济视角的适度规模，以求取最大经济收益或最佳经济效率。对这种“适度”的判断有时是有分歧的，因为不同利益相关者对适度规模的判断会不同，农民、政府或独立研究者的关注目标时常不一致。
无论何时何地何种作物，收入因素都应当是衡量适度农场规模的第一因素。要让具有择业自由的农民愿意专业专心地务农，首先必须让他们能从务农中赚到预期收入底线之上的钱。人的收入期望是不同的，有能力的人的收入期望往往较高，因此，有能力的人往往是最先离弃低收入农业的人。当今中国农业就是因为这个收入“短板”，使得大田农业中主要剩下老人和妇女了，这是遵循经济原则的逐利结果。如果承认这些，那么适度农场规模的基本衡量准则应该是与离农经营者可比较的务农收入。并且由此还可以推论出:社会收入水准在提高，务农的预期收入底线也会提高，因此，农场规模的“适度”是动态的，这就是欧美农场规模也一直在扩大的重要原因之一。好在一定阶段内，“适度”具有相对的稳定性，随着收入增长步伐的放慢，稳定时间也会延长。
至于技术视角的适度规模，任何技术应用都有其适度规模，但中国今天所面临和首先要解决的是由经济短板决定的农场规模，而非技术决定的农场规模! 再者，技术模式是可以选择的，主要是农场规模决定技术模式，而非技术模式决定农场规模! 小农之所以不买大型农机是因为小规模的农户农场不需要大农机，或说大农机对他们不具有经济性。在农机化道路选择上，小农场为主的国家会选择小型农机化道路，这就是日韩与欧美的农机化道路差异。
如果认可采用收入水平与农地规模收益挂钩来衡量农场规模的“适度”性，那具体到一个区域，事情就可具体化为依据当地一般劳均收入水平和常规的单位农地收入来估算农地规模的“适度”范围，核心是使务农者能够获得可比较的净收入。假设当地2.5万元的劳均年可支配收入，1家粮食生产农户(按2个劳动力计)种8亩粮地、平均每亩地的年净收入800元，那么8亩地的全部净收入只有0.64万元，劳均0.32万元的净收入仅为当地劳均收入的12.8%，这种收入水平显然无法使粮农安心种粮。若要使他安心种粮，采用倒推法可知，其农地规模需要达到62.5亩(=2.5万元×2人/800元/亩)，即这一农地规模可使他家劳动力获得社会劳均收入。因此，大体可以将62.5亩地作为当时当地的适度经营规模的基准参考值。当然，现实毕竟不像假设的那么简单，在具体实践中，可以就此收入水平做上下幅度浮动，若上下浮动20%，即50～70亩可视作当时当地粮食农场规模的适度范围;甚至可以将基准参考上限上浮1倍，则“适度”规模就是62.5～123亩的范围。
这里不难推断出二点实践中需要考虑的问题:第一，各地的社会经济水平、农业生产条件和水平是不同的，不同地区的适度农业经营规模应是不一样的。在操作上，涉及政策支持的区域划分不能过小过细，需要以一定的行政范围来具体操作，可以省级、市级、县级为单位来分级制定各自的具体政策措施和标准。第二，因为适度规模是一个随着经济发展而变的动态概念，如果单位农地上的净收入不能跟上平均收入增速，这就意味着农地规模需要相应扩大( 其他条件假设不变，比如依然以种粮为业)，或者财政或社区补贴来弥补。
(一)农场规模与土地生产率
在扩大农场规模中常听到的一种说法是农场规模与土地生产率呈反相关。但大面积的统计数据却给出了农场有较高土地生产率的有利证据。在黑龙江，国有农垦大农场与农户农场是农场规模差异明显的二类农场。从2013年的平均亩产看，农垦的水稻、小麦、玉米、大豆单产分别是农户农场的1.26倍、1.92倍、1.47倍、1.37倍，以至于农业技术人员说: 谁的地只要看看作物长势就能分辨，长得好的往往是农垦农场的，差得是农户农场的。分布全省的农垦与农户的生产自然环境是相似的，为什么农垦农场普遍比农户农场的单产高呢? 答案是农垦农场具有更好的技术投入和科学管理。黑龙江农垦大农场有利于技术进步这一事实正是农场规模经营政策追求的目标之一，是否也会成为中国推进农场规模经营的未来现实?
现实中还存在一种情况: 农户农场通过耕地流转增加了农地数量，但由于农地并没有连片，从而并没有缓解其地块零碎化现状，导致技术进步难以发生。因此，扩大农场规模的过程中减少土地零碎现象是技术进步和提高生产率的重要条件。规模经营一旦使农地连片了，有时还会带来另一个意外的好处: 减少阡陌占地、增加农地利用面积。
中国当前的现实是小农不仅缺乏技术进步的条件，更缺乏技术进步的动力，甚至不愿意从事粮食生产。扩大农场规模是先从收入角度解决愿意专业专心种地的问题，此后是形成技术进步这一内涵变化，对此，我们要有清醒的认识。要在扩大农场规模的同时注意引导和帮助他们实现技术进步，尤其在良种化、科学施肥打药、高产栽培模式等方面较容易收到事半功倍的效果，这对于农户节本增收的微观目标、对于政府的土地生产率和环境保护的宏观目标具有一致性和较好的目标效果。
(二)中国农场规模不可能像美国的那样大
在中国农场规模问题上还能时常听到一种说法: 中国的农场规模不可能像美国那么大。尽管难以把握这句话要传递的深层用意信息，仅仅是陈述美国农场规模大的客观事实还是劝导人们不要追求大规模农场? 或是暗示中国的农业竞争力赶不上美国? 从农场规模的绝对值来说，依据人地比例作这种判断无疑是对的，但问题在于，如果决定适度农场规模的核心因素是可比较收入，那么，中国需要像美国那样大的农场规模吗? 从可比较收入来看显然也是不必要的。2014年中国全体居民的名义人均可支配收入20167元( 当年折合3283美元)，农村居民的名义人均可支收入10489元(当年折合1708美元)，而2014 年美国的名义人均可支配收入高达40461 美元。以目前中国全体居民的人均可支配收入水平、3口之家2 个劳动力、亩均净收入600元(含农民自身劳动投入折价收入)来估算，劳均50 亩( 即户均100亩)就能达到社会平均收入水平。而以美国每英亩谷物不到100美元的净收入水平，3口之家的农场规模至少需要在600英亩以上才能达到目前的社会平均收入水平，4口之家则需要在800英亩以上(美国2014 年平均农场规模535 英亩)。
(三)农场规模政策的目标问题
在中国的农场规模政策目标上可能被赋予了太多的政策目标或政治顾虑，从而使得政策宣传和执行中的模糊不清和摇摆交错。从扩大农场规模政策的起因看，是因为过小农场规模无法留住农民从业的身心，从而加剧了一系列的农业问题，在一定程度上可以说是农业现实问题倒逼出农场规模政策。早在20世纪“大包干”之后很快就提出了适度农场规模问题，但几乎没有什么实质性进展，直到进入21 世纪后(尤其是最近十年)农场规模才有了明显扩大。但在这一过程中，人们时而关注小农的就业功能，认为城市无法吸纳进城农民工、还需要农业吸纳劳动力( 事实上是能出来的多数已经出来了);时而看重农民工返农就业的社会保障功能，把地作为进城就业不景气时的就业“保险池”;时而又耽虑自然资源占用的社会公平性; 有时又赋予了小农安定社会的功能，比如担心当小农成为“吃租者”后拿了地租无所事事的话是否会成为社会不安定的隐患，有块地劳作社会就会安定多了;有时甚至赋予了小农担当粮食安全等帮助实现社会宏观目标的功能，事实上小农只关心与己相关的收入。如果赋予小农众多政策目标或功能，那么就没有必要去改造小农了，因为小农模式最能容纳就业(但现实是弃农而去) 和惰性稳定。如果赋予扩大农场规模多种政策目标和社会功能，减少农民的进程将会是缓慢和曲折的，也不符合中国实现现代化的进程，甚至未必能缓解农村问题。
在扩大农场经营规模的途径上，政策上一直主张多种形式。从基层实践来看，虽然形式多样，包括近期兴起的托管代耕，但主要还是通过下面三种途径来实现的: (1)农户间自发或有组织的土地流转;(2)土地股份合作社的土地集中;(3)工商企业的农地租赁。
(一)农户间土地流转
农户间土地流转是政府和社会最愿意见到和最易接受的土地流转方式。其理由不外乎是没有改变经营主体，即经营者依然是农民，经营形式依然是农户家庭农场，与中国家庭承包经营制的法律属性完全吻合。但这种理由只是得到了法律和舆论角度的有力支持，经济角度的支撑有限。在土地流转的初期阶段，这种土地流转形式是最容易实现的，事实上也往往缺乏其它更多的选择；土地流转主要发生在亲友间，后来随着土地流转市场的逐渐发展，尤其是随着地租的不断提高，亲缘为纽带的流转渐渐转向以租金为纽带的流转。这种流转方式确实符合相当一部分地区的流转环境，加上政府的偏好推动，所以，这种流转方式在各地占有相当的比重，在农场规模扩大过程中发挥了不可小觑的实际作用。
但这种流转方式的缺点也是较明显的。首先是这种方式比较适合欠发达地区，而在不少发达地区难以找到当地经营者，不得不从外地招募。20世纪80 年代后期的苏南农村就已经给予外来耕种者经营补贴，甚至采用了给予外来耕种者在当地落户的方式( 外来耕种者基本上都来自欠发达地区)。今天依然有不少发达乡村给予耕种者不少补贴。其次是，即使找到了耕种者，也多数在50岁以上，存在着若干年后的后续接手问题，否则就会一步回到以前的状态，或开始新一个更难接手的轮回。但无论今后如何，至少农户间土地流转的方式能缓解今天的情况，所以今天我们还是要肯定和促进这种流转方式。
(二)土地股份制合作社
土地股份合作社是发达地区较常见的一种集中农地、扩大经营规模的形式，由此形成的农场规模往往较大。从经济角度看，这种制度形式和农场规模比较有利于农业技术进步、经营创新和经营者优化，并且也是制度变革成本较低的。但这种股份制方式扩大农场规模至少需要两个重要条件，一是较好的经营管理团队，二是大多数农业劳动力已转移。因为很多欠发达地区缺乏这两个条件，所以这种形式主要出现在发达地区，并且发达的行政村具有较强的社区财力，客观上也为这种股份制农场提供一定的经营风险保障。但这种形式的发展可能会导致事实上的土地私有化，当这种农地股权由可继承发展到可转让时即形成事实上的土地私有化(尽管法律上没有如此认可) ; 对务实的农民来说，只要事实上能将自己所拥有的那部分地权兑现成财富所得后可以抽身而走，那么至于农地在法律层面上是集体所有制、私有制甚至国有制等任何说法都无所谓。
(三)工商资本进入农业
工商资本(无论以龙头企业面貌还是一般工商业企业面貌)租地进入农业已是目前常见现象。但社会主流舆论还是反对工商资本进入大田种植业的，或者说反对工商资本拿农地，其中不乏有意识形态方面的原因，也不乏对工商企业经营农业带给农民风险的担心，但总起来看还是观念原因为主，因为工商资本给人较强的逐利性、给人缺乏企业社会责任的形象。从迄今为止工商资本进入农业的一般现象看，这类农场规模往往较大，当他们以现代农场为目标时，往往表现出雄厚资本、先进技术和管理、较高土地生产率和产品竞争力，而这些恰恰是小农经营中明显而又久不能克的缺陷。工商资本进入农业建立的农场遵循的是企业化经营方式，所以必然会带有工商企业的通常问题，企业创建和消亡是企业的常见现象，企业与农民会存在矛盾也是必然的，是否续租带来的可持续性问题、经营不善甚至破产时的农民利益保护等，在看到工商企业进入农业带来好处的同时，也必须看到和预见到可能的问题。
在扩大农场规模的途径选择中往往会看到主张某种形式的争论。理论上，没有绝对的途径优劣之分，要把钉子钉进木板，铁锤、石头、砖块都可以，这说明“条条大路通罗马”，不是只有一种途径。如果我们的目标是扩大农场规模，就应以目标实现效果来准绳，选择权在农民，或说起决定作用的是符合时空条件的“市场”，否则替代农民的做法会欲速而不达，重要的是需要让人们看到不同形式的利弊之处及其适用时空，要让人们看到不同形式下的阶段性和可持续性。
