充分利用铁路资源扩大城市交通供给能力——《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》解读
充分利用铁路资源扩大城市交通供给能力
——《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》解读
“十二五”期间，我国干线铁路、城际铁路、城市轨道交通建设取得了长足进步。截至2016年，我国铁路运营里程达到12.4万公里，其中高速铁路达到2.2万公里，另有一批城际铁路开通运营；中国大陆地区共计30座城市开通城市轨道交通，开通线路134条，运营线路总长度4153公里。轨道交通领域的建设成就，为国民经济发展和缓解城市交通压力发挥了积极的作用。但与美国、法国、日本等国家相比，我国轨道交通的结构不尽合理，城市中心城区与周边城镇组团间、城镇组团相互间缺乏通勤化、快速度、大运量的市域（郊）铁路联接，导致我国部分超大城市和大城市出现“大城市病”，即出现交通拥堵、人居环境下降、城镇空间结构不合理等一系列问题。
国家发展改革委等部门联合发布的《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（以下简称《意见》），是按照中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，落实《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）、《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《城镇化地区综合交通网规划》有关要求，促进市域（郊）铁路科学有序、健康发展的纲领性文件，对改善我国轨道交通结构、优化城镇空间布局、促进新型城镇化建设将发挥重要作用。
根据我国城市发展阶段、铁路建设和运营实际，《意见》中多次提到“充分利用铁路资源”扩大城市交通供给能力，是非常务实和有效的做法，但同时也应在充分论证分析的基础上因线施策，实现合作共赢。下面从四个角度加以分析。
一、铁路快速发展为开行市域（郊）列车创造了条件
随着我国铁路网规模的扩大，尤其是“四纵四横”客运专线网的基本建成，以及主要城市群城际铁路的建设，我国铁路动车组开行数量不断增加，动车组发送旅客人数已经超过普速列车，承担了50%以上的铁路旅客运输任务；同时随着我国经济结构的升级，铁路货运结构也在发生变化，整体货运需求保持基本平稳，部分大宗物资运输需求有所下降，快捷货运需求旺盛。虽然主要干线由于增开普速列车能力仍然紧张，但部分线路能力得以缓解，具备开行市域（郊）列车的条件。
从城市范围分析，目前大部分超大城市、特大城市及大城市既有铁路资源都较为丰富，随着客运专线建设和枢纽地区的客货分线运行，以及货运系统外迁等，部分铁路干线、联络线、支线能力得到部分缓解，同样可以为市域（郊）列车的开行创造条件。
二、利用既有铁路开行市域（郊）列车的前提
《意见》中提出“要加强既有资源合理利用可行性分析论证”，从技术角度，主要包括需求和供给两方面的因素。
1．从需求角度分析
铁路走向要与市域（郊）客流走向契合，且需要有一定的强度支撑。客流走向需要结合城市交通规划研究确定，而铁路线路走向应与市域客流走向基本一致，否则就失去了参与城市客运服务最基本的条件；同时市域（郊）铁路又是一种大运量的客运产品，从经济性角度考虑，必须达到一定的强度才能满足公交化、高频率开行的要求，否则容易造成能力虚靡和资源浪费。
2．从供给角度分析
首先，要分析铁路线路能力的适应性。市域（郊）铁路作为城市公共交通系统的重要组成部分，其运营时间应更接近城市轨道交通，早晚高峰时段发车间隔不宜大于10min。我国客货混跑的双线铁路干线列车追踪间隔一般为7-8min，能够满足市郊铁路10min行车间隔的能力要求。但如果既有铁路在早高峰时段开行大量长途始发列车和终到“夕发朝至”长途列车，则高峰时段内长途旅客列车、市郊列车将相互影响，导致线路能力不能满足要求。
其次，要分析车站到发线和咽喉区能力，以及动车段所条件。到发线能力富余且有折返段的车站，可以作为市域（郊）铁路的起点车站。
第三，要分析与城市交通系统的接驳条件。市域（郊）铁路首站一端既要考虑与市区城市轨道交通网络的衔接，也要考虑与城市公交枢纽及公交线网衔接。末站一端要与卫星城公交线网、公交客运站及长途客运站衔接，同时还应设置较大的停车场以便乘坐其他交通工具的乘客能方便地换乘市域（郊）铁路。同时在票制、时间、运能等方面也要做好衔接，最大限度地减少乘客等待时间。
三、分线施策，灵活运用既有铁路资源
《意见》明确提出了既有铁路资源利用的各种方式，即“通过既有铁路补强、局部线路改扩建、站房站台改造等方式，扩大铁路服务城市交通的供给能力”，方向明确，但在具体实施中还要具体分析，因线施策，灵活运用。
能够参与市域（郊）运输的主要为枢纽内转移功能的客货混运干线以及枢纽联络线、支线、专用线等。利用铁路开行市郊列车、扩大铁路服务城市交通的供给能力主要有以下几种方式。
1．直接利用既有线开行市域（郊）列车
一是利用既有铁路线路能力增开市郊列车。目前正在大力发展的城际铁路，由于设施先进、行车能力大、在市区设站多，完全可以不改造，通过增开部分短途市域（郊）列车满足市域（郊）客运需求。
二是通过增加现状运行列车停站，提供市域（郊）列车服务。国铁路网干线以服务长途客流为主，在沿途小客运站基本不停站直接通过；如果考虑增加既有列车在周边新城的停站，则能够解决部分市郊客流的出行。
2．对既有铁路进行适应性改造
枢纽行车量不大的既有干线或枢纽联络线、支线、专用线等往往技术标准较低，设备设施陈旧，需进行适应性改造才能开行市郊列车：如单线需增建第二线提高线路能力，改善平面条件提高线路运行速度，线路全封闭、增加车站，对既有车站进行改造配置售检票、旅客乘降设备、改造信号系统等，使其能够满足公交化运输的需要。例如上海金山支线（轨道交通22号线）、北京市域（郊）铁路S2线，以及天津的津蓟线，即是通过改造既有铁路实现市域（郊）客运服务功能。
3．修建外部环线置换城市内部铁路资源
如前所述，目前大部分超大城市、特大城市及大城市的既有铁路资源都极其丰富，且走向与市域（郊）客流方向一致，如北京枢纽的京哈线（燕郊、三河）、京广线（涿州）、京沪线（廊坊）等通道，但目前均为客货共线的路网干线，能够提供市郊列车开行的富余能力极为有限。未来如果能够结合城市规划和货运系统布局调整，通过路网分流疏解通过货流，本地货运也随着企业外迁和物流基地外迁而搬迁至城市外围，则能够释放城市内部铁路干线的能力，用于提供城市客运服务。
四、创新引领，充分调动各方积极性，实现合作共赢
综合上述分析，充分利用既有铁路资源扩大城市交通供给能力，是解决当前城市交通问题、城镇化布局问题的有效途径。相关各方也均有良好的合作愿望，但在具体项目的实施上仍然进展不快，其根本原因在于各方对市域（郊）铁路的认识不明确，各自立场和出发点不同，利益划分方面存在分歧等。
《意见》明确提出“城市政府要将市域（郊）铁路运营纳入城市公共交通系统，充分体现公共服务属性”。即市域（郊）铁路的责任主体是城市政府，铁路企业作为公共交通服务的参与方，应该获得提供服务的收益，这是路地双方协商的基础，协商的内容包括建设方案、初期投资和运营补贴政策等；从铁路角度，也应该承担起社会责任，发挥好既有铁路资源的作用，在保证运营安全的前提下，积极按照城市客运服务的要求，对既有铁路资源进行必要的改造，使之具备更好地提供市域（郊）客运服务的能力，同时实现企业自身的效益最大化。
综上所述，《意见》中提出的“充分利用铁路资源”发展市域铁路的思路，是缓解城市交通拥堵、加快市域（郊）铁路发展、扩大交通有效供给、促进新型城市化建设的有效途径，是实现2020年市域（郊）铁路建设目标的有力抓手。相关各方应采用创新的思维破解体制机制阻碍，探索出新型合作之路，共同为新型城镇化发展作出贡献，实现合作共赢。（市域（郊）铁路研究课题组）
来源：政策研究室子站
